十字路口的选择：欧盟的战略转型与中美欧关系
文/刘志杰 中国（深圳）综合开发研究院智库交流与合作部
2020年对于欧洲来说，注定是具有特殊意义的一年。既有疫情肆虐的阴霾、外部环境的动荡，又有“东西南北”的裂痕、英欧之间的“和平分手”，在内部矛盾重重的情况下，欧洲仍需面对日益激烈的大国竞争和高度不确定的全球新格局。展望未来，欧洲一体化将向何处去？欧盟能否在“战略自主”的道路上迈出更大的步伐？欧盟的战略调整又会对中美欧三角关系产生什么影响？
一、困境重重，欧盟前行之路受阻
作为具有全球影响力的区域性经贸集团，欧盟的发展同国际形势休戚相关，互动密切。自上世纪50年代以来，欧洲不断加速一体化建设，在政治、经济、防务等多个领域取得积极进展。但进入21世纪，欧债危机、难民危机、英国脱欧、中美博弈、新冠疫情等多个危机接踵而至，对欧盟及欧洲一体化形成严重的挑战和冲击。
（一）经济放缓，政治失稳
一方面，受全球贸易摩擦和制造业疲弱影响，近年来欧盟经济实力总体呈下滑趋势，经济复苏预期也持续偏缓。新冠疫情的爆发更是让欧债危机以来萎靡不振的欧洲经济状况雪上加霜，尤其是以旅游业和服务业为支柱的国家。2020年欧盟国内生产总值预计将下降近8%，失业人数恐突破1600万人。同时，疫情期间各国规模庞大的纾困政策，更是加剧了政府债务高企的困境。另一方面，受经济低迷的影响，反欧元、反移民、民粹主义和疑欧政党的势力正在增强，主流政党的影响日渐削弱，欧洲政治格局发展进一步分散化和碎片化，特别是极端政党在多个国家议会及欧洲议会选举中的得势，也将极大影响各成员国未来的政治生态和走向。
（二）南北矛盾，东西分裂
在南北矛盾上，自疫情爆发以来，北方国家“领头羊”德国推动欧盟出台了多项救助计划，并向意大利、西班牙等国提供援助资金。但是德国要求后者必须实行严格的财政紧缩政策，以确保欧元区经济的正常运行。以法国、意大利为首的南方国家对此强烈反对，并主张采取扩张性财政政策，以刺激国家经济增长。“紧缩”与“扩张”的模式之争，成为南北欧之间矛盾的缩影。在东西分裂上，通过欧盟“东扩”新晋的中东欧成员国由于历史和现实原因，与西欧国家在政治一体化层面缺乏共识，特别是在接纳难民问题上经常意见相左。受“东西分裂”问题的牵制，欧盟面对难民危机不断加剧却有心无力，其权威和声望不断遭到冲击。
（三）英国脱欧，欧美疏离
2016年两大政治事件深刻改变了欧盟所面临的战略环境，一是英国举行脱欧公投，二是特朗普（Donald Trump）当选美国总统。英国脱欧不仅标志着欧洲一体化进程受阻，也暴露了欧盟内部的深层次和结构性问题。英国脱欧后，新产生的矛盾如英法德三国相互牵制的平衡被打破，以及欧元区与非欧元区国家力量对比的改变恐加剧成员国之间的政策分歧，从而对欧洲一体化发展形成掣肘。在跨大西洋关系方面，与二战后美国历届政府普遍支持欧洲一体化的政策不同，特朗普就任后则主张“美国优先”，大幅调整美欧之间的贸易、防务、安全关系，引发美欧多领域冲突。强硬的单边主义政策对欧盟形成巨大的外部压力。美欧跨大西洋伙伴互信关系陷入低谷。
（四）多边主义受挫，地缘政治风险上升
欧盟作为多边合作机制，有效的多边合作符合欧盟的根本利益，其发展和安全也主要依赖于多边机制的正常运行。但近年来逆全球化思潮和贸易保护主义的盛行、民粹力量的异军突起使得多边主义机制深受打击，这也削弱了欧盟发挥其国际影响力的机制性基础。与此同时，乌克兰危机、叙利亚危机、中东难民危机、伊朗核危机等一系列重大地缘政治事件的接连发生，则不断挤压欧盟发展的外部空间，令欧盟深感缺乏安全和外交领域统一行动能力的无奈，欧盟寻求“战略自主”的呼声也日益高涨。
二、战略自主，应对国际变局的“欧盟选择”
在多重危机的冲击下如何发展，如何实施行之有效的调整政策来应对多重挑战，成为欧盟及各成员国亟需反思的重大问题。面对国际局势的深刻变化和内部危机的暗流涌动，欧盟提出“战略自主”（European Strategic Autonomy）的计划，意在强化欧盟内部建设，重塑欧盟对外战略。
（一）致力寻求“欧洲主权”，对外政策向现实主义回归
2016年，在英国“脱欧”以及大国竞相角力的时代背景下，欧盟发布的“共同愿望，共同行动：一个更强大的欧洲”政治文件（EUGS）首次提出“战略自主”的愿景，意在统筹欧盟内部更多的资源和能力，以更好捍卫自身关键利益。2019年，冯德莱恩（Ursula von der Leyen）当选为新一届欧盟委员会主席后便表示，欧委会将是一个“注重地缘政治的委员会”，很大程度上也是想提升欧盟在大国博弈中的地位，确保欧盟在国际政治舞台上发挥更大作用，赢得更广阔的发展空间。
具体而言，欧盟“战略自主”能力建设重点聚焦三大领域。一是构筑防务联盟。随着跨大西洋关系的僵化、英国“脱欧”以及周边地区安全问题的日益突出，共同防务建设开始真正在欧盟内部引起重视。欧盟在最新一期年度预算中首度设立防务基金，并启动防务工业领域的“永久结构性合作”机制，重点针对技术研究和能力开发，以期逐步形成独立于美国、具备竞争力的防务体系。二是加强金融主权。面对近年来在伊朗核问题、“北溪2号”天然气管道等事件上深受美元霸权的制裁威胁，法国力推欧元区改革，完善欧元区的治理机制，以提升欧元的国际地位。三是捍卫技术主权。为避免自身在数字技术上对于中美两国的过度依赖，同时确保数据与信息的安全，欧盟不仅公布5G安全标准，还陆续推出《塑造欧洲的数字未来》、《欧洲数据战略》、《人工智能白皮书》、《欧洲新产业战略》等文件。
（二）增强欧盟经济竞争力，重点提升自身“硬实力”
近年来，欧盟各成员国政局与社会不稳定，与整体经济的持续低迷相关。英国“脱欧”也加剧了欧盟内部的离心力。所以，在“后脱欧时代”发展好经济，提升成员国及其民众对欧盟的信心将更为紧迫。新一届欧盟委员会在2019年12月就任后，便着手推动实施“欧洲新政”，在绿色经济、数字经济以及产业政策三大领域同时发力。2020年年初由于疫情引发的供应链断裂风险和各国的出口限制更是提高了欧盟的危机感，加紧了欧盟推动新政的步伐，以期通过大规模的投资和产业政策激励政策，更好解决欧洲经济增长停滞的问题。
在发展绿色经济方面，欧盟委员会发布《欧洲绿色新政》，并对欧盟的绿色转型做出系统规划，旨在推动欧洲在2050年成为世界首个碳中和经济体，从而实现经济社会的双转型。在发展数字经济方面，欧盟一方面通过产业政策和投资，促进“数字欧洲”建设，为欧洲经济发展注入新的活力；另一方面大力推动数字经济技术与监管的结合，为整个欧洲社会和经济带来技术效益。在发展产业政策方面，加大政府对产业政策的扶持和保护力度成为关键。2020年，继德、法、意、波四国经济部长联合致信欧盟委员会，呼吁欧盟就竞争政策、投资并购及国家补贴等问题达成共识之后，欧盟重申对追求战略行业的全产业价值链的政策目标，并出台新的产业战略，引导私有资本加大研发投入，以提升欧盟在关键新兴产业领域的独立性和比较优势。
（三）内部分歧矛盾尚存，“战略自主”在理想与现实中艰难前行
当前，欧洲面对的是一个高度复杂和不确定的世界，而欧洲的利益同所有的地缘政治变动息息相关。欧盟外交与安全政策高级代表何塞普•博雷利（Josep Borrell）便强调，必须更加清晰定义欧盟的政治目标，更精准地使用欧盟的力量，以回应地缘政治竞争时代的挑战。可以看出，近年来欧盟的“战略自主”转型便是基于欧盟自身实力所做的选择，根据自己利益和形势变化作出灵活调整，通过集中使用欧盟的力量，从而更好维护欧洲的政治、经济和安全利益。
但与此同时，我们也应看到，尽管欧盟为自己设计了一系列雄心勃勃的发展规划，但在实践过程中，它们仍然受到欧盟机制运作的诸多困扰，如欧盟主要机构间、欧盟与成员国层面的权力博弈，南北欧洲和新老欧洲之间的利益分歧、欧盟内部对于中美问题的态度冲突等。受此影响，欧洲能否凝聚全欧范围内更广泛的政治意志以推动一体化进程，还是最终无法弥合政治意愿和实际能力之间的差距，从而由于能力有限和内部“各自为战”而举步维艰，仍然有待于继续观察。
三、欧盟战略调整对中美欧三角关系的影响
欧盟的“战略自主”转型在决定其内外政策走向的同时，也将对世界格局和大国关系产生重要影响。作为全球前三大经济体，中美欧之间的竞争与合作在过去一段时间里趋向复杂。面对即将到来的后疫情时代，中美欧关系何去何从值得思考。与此同时，拜登政府对于中美欧三边关系将产生何种影响，也同样令人关注。
（一）美欧关系将有望回暖，但并不代表回归
自特朗普执政以来，美欧关系无论是政治、经济还是安全方面都摩擦不断，甚至一度降至冰点。这也使欧盟对重视多边主义和传统盟友关系的拜登新政府有着更多期望，希望双方能开启美欧关系新篇章。对于欧盟而言，基于大西洋主义，欧盟仍然重视与美国在民主、人权和政治自由等方面拥有的共同价值观，这在未来不会发生太大改变。但为了在大国竞争的新国际格局下保持自主和独立，避免卷入冲突漩涡之中，欧盟更敢于在国际社会上发出自己的声音，不愿甘当美国推行其对外战略的工具。对于美国而言，拜登政府的上台固然受到欧盟欢迎，但美国外交政策的一些基本原则并未改变，在要求欧洲为其自身安全承担更多责任的问题上尤其如此。拜登政府预计将沿袭这一主张，同时也可能与欧洲在意识形态、治理模式以及抗衡中国全球影响等方面形成新的战略共识，甚至重新定义跨大西洋关系。未来美欧关系将继续处于深度调整之中。
（二）中欧关系应在不确定性中寻找确定性
一方面，经历了疫情的冲击和洗礼，欧盟及其成员国既有复苏经济、加强产业链整合的需求，也需要重新调整其全球产业布局。中欧双方在2020年最后一刻冲刺达成的投资协定涵盖市场准入承诺、公平竞争规则、可持续发展和争端解决四方面内容，也为中欧经贸合作乃至中欧关系的良性发展提供制度保障，更重要的是为双方保留一种对话与纠正的机制。但这份投资协定的内容是否会按原计划落实，还有待考证。导致中欧投资协定的变数甚至变质也存在诸多外在因素，接下来中欧如何谈、怎么谈，协定内容如何真正实现落地才是考验双方领导层的重大难题。另一方面，作为多边主义的产物，欧盟相比美国在对华交往方面更为理性，更善于运用多边机制和国际规则去处理中欧争端。欧盟作为某种意义上的“战略缓冲地带”，其外交政策大概率会保持“战略自主”，并利用中美矛盾获得更大利益。未来中欧如何保持和延续一种竞争但能合作、谈判且能妥协的新关系，对双方来说都是重大考验。
（三）中美欧三角博弈将进一步升级
首先，中美关系是当今国际关系中最为重要的双边关系之一。目前两国之间的结构性矛盾呈明显上升趋势，中美关系整体上陷入低谷。中欧关系一直是中国对外关系的重要组成部分，尽管中欧在治理模式、价值观等领域存在分歧，但同时也在经贸、科技等方面存在共同利益。在中欧投资协定的框架下，双方关系存在调整和改善的空间。其次，虽然欧盟在安全和经贸领域对美国有较强依赖性，但近年来欧盟加速推进“战略自主”进程，为的便是避免让自己陷入“选边站”的被动困境。欧盟在拜登（Joe Biden）就职美国总统之前与中国完成投资协定谈判，可以看出“中国牌”是未来欧盟与美国进行谈判的重要筹码。中欧投资协定也可能成为重塑美欧关系的一个新的开始。第三，在中美摩擦不断，关系持续下行的背景下，对欧关系在中国对外关系布局中将扮演更为重要角色。中国既需要通过改善中欧关系来对冲美国的战略施压，同时也应以“中欧投资协定”为抓手，借助新型中欧经贸关系来推动中国在经贸、投资、科技等领域实现高质量发展，以减轻“后疫情时代”面临的外部经济压力。在拜登上台后的未来四年里，中美欧三方之间的互动将会更加复杂多变。与此同时，欧盟的现实困境以及中美竞争的加剧，也将为欧盟实现“战略自主”和未来的中欧合作带来更多的不确定性。
四、结语
回首2020年，欧洲一体化在多重危机中展现出抗压性和韧性，“战略自主”建设也初见成效，但也可以看到欧洲内部分歧矛盾仍存。欧洲一体化能迈出多大的步伐，最终将取决于它克服内部矛盾、重归增长轨道的能力。展望未来，欧洲不仅要努力摆脱疫情影响，复苏经济，还需面对欧盟核心大国政局更替、中美欧三边新竞合等一系列未知挑战。如何在变局中找准定位，稳步向前推进一体化，则需要欧盟领导层具有更高的战略视野和战略智慧。