美军祁观 | 钱粮、技术与政治：军事变革的三重挑战
美国军事变革与转型在奥巴马、特朗普以及拜登新政府可预期的执政框架内存在延续和演进的特征——在外部安全认知上，从抬高亚太战略地位、“4+1或2+3”挑战定位（中、俄、伊、朝、恐）到回归“大国竞争”，拜登政府大概率将介于前两任之间，三任政府虽存在摇摆，但大方向确定；在应对方面，从提出“第三次抵消”，到多军种转型方案，在军费调整、重心转移、装备体制革新、作战思想演进等方面，也有明显的延续和继承性。
同样延续的还有诸多内在矛盾、困难与挑战。其中美国政军高层将要长期面对最为关键的挑战表现在预算政治、技术迭代和政军关系这三重逻辑上。
钱粮：军费政治尾大不掉
兵马未动，粮草先行。没有钱粮，大国军事竞争是玩不转的，如何做好加减法则非常关键。特朗普的卸任倒计时也不缺少军费政治的点缀。2020年12月初，特朗普否决了7405亿美元的参众两院修改版2021财年国防授权法案，而国会则毫无意外地于元旦当天推翻了这一否决。这个插曲对于美国军费政治常年尾大不掉的诸多问题来说，仅仅是点缀。虽然在强军原则问题上，两党偏好有重合趋势，但一些结构型问题始终存在：赤字压力日增；军费政治过程繁复冗长；两党对开源节流的规划针锋相对；白宫、五角大楼与国会的沟通始终缺乏效率等等。
最近两天佐治亚州参议员选举结果为民主党带来了2014年之后未有的政治机会，50：50的参议院席位对比加上新任副总统的一票，为拜登新政府提供了人事任免、政策和预算方面的更大可能性。但这些结构性矛盾依然会存在。展望未来几年，军费政治的最大难题是如何做好加减法。名义值维持在7000亿以上的军费既不可能连年维持，也无希望大规模削减，骑虎难下，很难破局。
拜登上台可能会导致一定程度的削减，问题是减多少、如何减。当前的不同预估交汇在名义值2%上下，考虑到通胀因素，实际削减应还会更大。人员开支和福利这块随着美国大环境的不稳定而越来越敏感，虽然奥巴马曾在补助方面有过几年的“工资帽”举措，而这也似乎意味着拜登会在经济形势和财政压力下采取类似措施，不过总体来说这一块出现大规模削减的可能性不大。这样，压力便会落在装备采购特别是吞金大项目上，军工企业在面临项目削减和延后时所将采取的政治运作也会愈加激烈。总之，砍钱的焦点会落在人和项目的取舍上。
从奥巴马到特朗普以及拜登可预期的选择上，有着共同的追求，便是让美军在维持战备水平和实现装备、作战方式现代化这两个方向上具备更高效费比、更灵活、更具韧性，但以何种方式在二者之间实现平衡和取舍既是个头疼问题，也决定了美国军事安全真正的追求方向。
若要鱼与熊掌兼得，那便是军事层面的全球控制能力，而这与瞄准主要对手的慑止和战而胜之却是不同的。实现前一个目标，需要保障每年约5个百分点左右的实际军费增长，若低于这个数字，便需要在新兴战略技术领域如太空、高超、人工智能、核力量现代化与常规力量的维持方面进行取舍。而如果出现2%以上的削减，不仅这两个方面都会面临冲击，主要军种的整军计划如陆战队的作战方向和力量结构转型、陆军面向大国冲突的调整、海军造舰计划等也都会成为无本之木。军费政治中的加减法若要做好，便要解决更难的乘除法，而后者则取决于技术与政军关系这另外两重逻辑，否则磕磕绊绊的次优解甚至双输解都依然可能是常态。
技术：军事变革高度不确定
如果说钱粮属于显性挑战，那么技术演进的不确定性便是隐性挑战。为了应对新的军事安全环境和挑战，美军在包括新技术应用、平台开发、老装备设备维护、作战体系与思想迭代等方面都下了很大气力。
对于未来军事变革如何具有革命性，军事斗争方式的演进将在哪些节点出现颠覆性变化，目前尚无完全共识，诸如认知战、智能战、算法战这些围绕新技术的提法仍然雷声大过雨点且有一定炒作之嫌。但有一点毋庸置疑，基于广义信息与网络能力的加速迭代会对未来的力量部署、指挥控制、情报态势、火力杀伤、后勤组织、人员培养等各方面提出新的要求，并带来新的不确定性。
以“联合全域指挥与控制”（JADC2/CJADC2）发展为例，其目标是军种内部、联合部队之间指控系统的互连甚至融合。五角大楼原计划在2020年底发布首个CJADC2综合战略和新的“联合作战概念”，为多域、全域作战规划提供初步的通用规范和指南，涉及数据标准、架构、人工智能、云计算、跨域解决方案等内容。2022、2023年将出现下一个重要节点，重点将是开发能够将各军种现有系统进行互连的关键网络连接和协议转换设备，无论是空军的“先进战斗管理系统”（ABMS）、陆军的“融合”项目（Project Convergence）还是海军的“压制”项目（Project Overmatch）均如此。
与早先“多域战”发展所体现的军种关系类似，空军与陆军的配合相对深入一些，如在去年10月2日签署了ABMS与融合项目之间的连通协议，并开始开发传感器和火力系统的共同标准与界面，而海军则始终态度暧昧。因为军种隔阂和任务、能力属性定位，海军始终认为多域本是应有之义，海军行动也从来如此，并不希望陆军成功推销的多域作战和空军一向积极的CJADC2抢了自己风头。但除此之外，海军对于跨军种一致性的顾虑不无道理。通用设备和普适标准在多大程度上是必要及可行的，美军内部并没有定论。
设备和软件在设计过程中会被赋予具体功能要求，而各军种实现CJADC2过程中所涉及的系统升级、更新换代要求对大量项目、软硬件进行重组和现代化，必然伴随不同的时间尺度、项目尺度和产业利益分配。因此统一、自上而下的路径恐不现实。基于不同系统自立基础之上的互联互通既是不得已为之，也可能是相对正确的路径。
但如果灵活、高效的转换和互连能力而非统一通用架构在未来仍是重点，例如针对异构电子系统的技术集成工具链（STITCHES）这类方案。而这种缝缝补补也意味着美军变革障碍中的老系统、老习惯、老政治将始终存在。而CJADC2在战技术层面跨军种、跨作战域、跨时空域层面所赋予的互操性，将是基于需求的灵活、灵巧互连，而非基于通用底层和顶层设计、前后端协调统一的融合指控体系。
美军是否在做更高的要求和准备？很大程度上，“马赛克战”是这方面的尝试。其构想是在微观层面使传感器、通讯设备、火力系统在人工智能等技术的赋能下，实现宏观层面的交互、集成与融合，而非仅是分立系统的互连。若得以实现，可以被认为是CJADC2之上的进一步迭代。美军各军种当下都在强调分布式，无论是力量部署方式、多源异构数据集成的战场态势获取方式，还是火力通道配备与部署方式。真正突破当前联合作战框架效率天花板并实现真正分布式格局，便是“马赛克战争”的目标。
无论CJADC2、马赛克战还是以实现全域能力为目标的各类调整计划，大多为技术解决方案。美军有着顽固的技术决定论、制胜论基因，但同时美国政军高层在战略文化上也深受克劳塞维茨传统的影响，对他所强调的三个核心要素——阻力（friction）、战争迷雾（fog of war）与不确定性（uncertainty）——有深刻认识。技术提升带来新的使能同时，也会使得军事系统更具不确定性。为了应对这一问题，美军目前打补丁的方式也同样遵循了克劳塞维茨的精神，即强调冗余，在质的层面提升冗余，量的角度确保冗余，进而提高容错率和系统韧性。
不过，冗余能否实现在很大程度上取决于前一个挑战能否被克服。此外，另一种“冗余”正在侵蚀着美军的应变能力，那便是政军组织结构的臃肿与政策过程不协调。
政治：政军关系臃肿不协调
最为困难和重要的挑战，在于政军（或文武）关系的结构和组织方式是否与技术和军事逻辑相协调。如果将两者分别视为生产关系与生产力，它们当前是存在矛盾的。如何让军队、文官官僚、政客群体适应新作战方式转变和新战斗力形成所需要的指挥、后勤、文化、采购、装备研发等工作，是这一挑战的核心，而克服体制的臃肿、繁冗是关键第一步。
首先是军队自身框架和内部政治关系。当前美军的顶层设计基础是1947年《国家安全法案》、1946年诞生并不断更新迭代的“联合司令部计划”（UCP）以及1986年戈德华特-尼克尔斯法案。几十年的演化之后，美军已成为一个愈加臃肿，响应效率不足，机构、人员、政策冗余过大的复杂系统。虽有技术解决方案在一定程度上提高效率，但面对不确定性而不断出现的水多加面、面多加水和叠床架屋已使美军顶层设计、指挥和研发、采购等体系无法完全适应未来作战对灵活性、灵巧性和韧性的要求，无法与技术快速迭代“对表”。
再者是国会的运作方式。很大程度上为了解决“位子”和“帽子”问题，国会在过去几十年出现了大量的委员会、分委会，在安全问题上的机制重叠、文山会海已使政治过程更加凌驾于政策有效性之上。例如动辄数千页的国防授权法案文本，有多少议员及其助手团队能够从全局角度透彻理解其中要义与影响呢？立法机构很难从政治和官僚过程中抽身，站在全局角度与自身受困于同样问题的美军相协调。
国会最近数年时常批评和抱怨军方在新装备、新作战方式相关装备研发与采购方案中对要求与预期陈述不明，存在不确定性。而从五角大楼的角度来看，问题却出在国会，因为新作战能力开发所基于的技术周期存在往复演进和迭代快速等特点，而这与当前冗长、低效、刻板、政治化的财年预算周期完全不匹配。
大国军事斗争因其牵扯广、变数大、速度快，是具有高度不确定性的复杂系统。军事系统的演进结果也无法从整体层面线性还原为技术、战术、政治、经济、财政等组成部分的局部特性。若要克服军事变革由部分到整体涌现过程所必然增大的复杂性，需要更好地理顺政军结构、军费政治、技术逻辑这三重挑战之间的相互影响。单纯提高能力冗余是貌似化繁为简的一种方案，奥巴马与特朗普实质上采取的都是这一路径，但也在事实上回避了核心问题。拜登新政府能否借军事和民事政策调整的双重机会有所突破，虽恐难决定中长期美国军事转型和大国军事竞争准备预期能否达成，却也是倒逼调整的一次机会。
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作者祁昊天，系北京大学国际关系学院助理教授。