长三角议事厅｜政策如何跟上产业创新步伐？

2026年初，上海出台支持先进制造业转型升级三年行动方案，围绕结构优化、创新攻关、能级提升和要素保障提出17项举措，力争到2028年新增年产值10亿元以上制造业企业100家。随着制造业转型进入智能化、绿色化加速推进阶段，上海的政策支持也在由单项扶持转向系统供给。

然而，我们近期对航空制造、生物医药、人工智能等行业的调研发现，企业面临的突出问题，已不只是技术和市场压力，还包括政策节奏与产业规律不够匹配。长周期项目在关键阶段难以及时获得资金支持，数据、人才和空间资源与产业布局衔接不足，一些跨部门事项的办理效率仍有提升空间。

因此，上海制造业制度供给的下一步，关键不在于简单增加政策数量，而在于提高政策的精准性、协同性和可及性，减少错配，使资源真正抵达企业最需要的环节。

时间错配：长周期研发撞上短周期政策标尺

战略性新兴产业的研发与投资周期普遍超过十年，而现行政策工具主要按会计年度或企业盈利年度计量，导致企业在现金流最紧张的初创阶段难以享受政策红利。

税收红利：等到企业盈利，优惠期已近尾声

以航空制造和生物医药为例，现有三免三减半等税收优惠按企业盈利年度计算，但长周期产业在前期持续处于亏损状态，等到实现盈利时优惠期往往已经结束，政策激励效果大打折扣。我们在调研中了解到，产业扶持政策普遍设置专利数量、营收规模或成立年限等门槛，而初创企业因专利申请周期长无法满足这些条件，被排除在扶持范围之外，早期发展窗口期缺乏制度性支持。

在产业链层面，免税政策的覆盖范围以直接供应关系为界定标准，仅惠及主机厂及一级供应商。航空关键零部件的二级和三级配套企业在进口原材料时无法享受免税待遇，形成本地采购反而不如进口的成本倒挂现象。这种制度设计导致的成本劣势，使得国内供应链企业在与海外直接进口的竞争中处于不利地位，也增加了关键环节的卡脖子风险。据企业介绍，一些关键零部件若直接进口可享受免税，而从国内配套企业采购反而需要缴纳关税和增值税，这种倒挂机制客观上抑制了产业链的本土化集聚。

政府产业基金运行效能不足

政府产业基金的运行效能存在明显不足。生物医药领域，基金决策流程漫长、投放缓慢，导致部分优质项目因资金链断裂被迫低价向海外转让技术。一个典型案例是，某企业因资金短缺以五千五百万美元首付款向海外转让一项技术，一年半之后外方以十五亿美元首付款转售，差价接近三十倍。这一案例折射出政府引导基金在投早、投小、投长方面的缺位。有企业指出，当前招商引资已进入存量竞争阶段，深圳、苏州和杭州等地已建立起省市区联动的创投引导基金体系，具备明确的配套机制和领投能力，而上海的相关基金仍在招募管理团队，实际投放进展缓慢。

在人工智能领域，国有资本投资策略保守，普遍不敢领投而只愿跟投，单笔投资额度小、决策周期长，难以匹配科技企业快速迭代的融资需求。许多技术领先的企业因此面临现金流断裂风险，部分企业甚至被外地政府和资本吸引迁出。现有创投工具普遍以跟投为主，缺乏主动引导和发现项目的能力，在当前产业资本趋紧的背景下难以满足初创项目的早期资金需求。一些企业提到，在首次公开发行前夕的关键融资轮次中，本地基金的支持力度明显不足，导致企业不得不寻求异地融资，甚至将总部或核心业务迁出上海。

空间错配：要素布局与产业集群分布脱节

制度供给的错位不仅体现在时间维度，也体现在空间维度。数据要素、人才住房等核心资源的配置，未能与产业集群的实际分布相匹配，形成了 “产业集聚在东、政策资源在西” 的空间割裂。

数据要素：公共数据开放滞后，企业创新成本高企

人工智能与机器人产业在算法训练与产品验证方面高度依赖真实的产业数据和算力支持，但政府及国有企业掌握的大量公共数据开放程度较低，交通和医疗等场景的脱敏共享进展缓慢。企业被迫自建数据平台和算力设施，显著推高了中小企业的创新成本。调研中得知，因无法便捷获取公共场景数据，产品在算法训练和场景验证环节面临较大障碍，研发周期被拉长。

人才配套：职住空间错位，高端人才留存困难

人才住房等保障资源的空间布局与产业分布存在明显脱节。以航空制造业为例，相关企业及其供应链伙伴广泛分布在浦东机场周边的张江和祝桥等区域，而现有人才公寓和落户指标等政策资源却大量集中于临港新片区。航空产业集聚区周边的商业、教育、医疗等城市配套功能发育不成熟，导致职住分离问题突出，高端人才引进难、留存难，企业不敢扩张，新企业不愿入驻。这种资源错配直接影响了航空航天产业集群的健康发展。有企业反映，由于周边缺乏优质的教育和医疗资源，一些关键技术岗位的人才在入职一两年后便选择离职，人才流失率较高。

流程错配：监管体系与产业特性的效能摩擦

除了时间与空间的错位外，审批监管流程的标准缺失、协同不足，也让企业承担了大量不必要的制度性交易成本。监管规则未能适配高端制造业的专业化、定制化特性，成为制约产业向高附加值环节升级的隐形壁垒。

保税维修：三级审批难敌国际市场竞速

航空保税维修业务涉及境外二手航材进口。在国际上通行的做法是备案登记制，香港和新加坡等地登记即入，流程简便高效。而在上海，企业仍需面对海关三级审批，需要一层一层领导签字，涉及海关、生态环境、商务等多个部门，缺乏统一的审批标准和高效协同机制。由于无法满足国际客户对维修周期的时效要求，大量订单流向香港和新加坡，企业被迫仅服务于国内市场，高端维修这一高附加值环节的发展受到严重制约。据企业反馈，每一笔二手航材进口业务都需要多头沟通、重复提交材料，审批时间难以预期，客户因此将维修订单转向其他亚洲枢纽。

先行先试：立法突破困于执行细则缺位

生物医药领域的先行先试政策同样面临落地难题。尽管浦东被赋予特殊物品出入境、细胞治疗监管等方面的立法授权，但操作细则迟迟未能出台。企业普遍反映政策宣讲多而实际落地少，涉及特殊物品出入境便利化、细胞治疗产品监管、数据跨境流动等方面的具体操作流程缺失，政策效果大打折扣。企业表示，一些在立法层面已经突破的政策，因缺乏具体的执行细则和操作指引，在实际业务中仍然无法办理，政策红利停留在文件层面。

环保监管：统一标准难适配定制化工序

在环保审批领域，一刀切的监管模式难以适应高技术制造业的需求。航空制造业涉及数百万个零件，其生产工艺如特种喷涂和表面处理具有高度专业性和定制化特点，难以通过统一的第三方服务或标准化产线解决。领军企业虽已具备成熟且环保达标的特殊工艺，但在现行环评审批体系下仍面临流程复杂、周期冗长的问题，抑制了企业在特种工艺和三维打印等前沿技术上的创新积极性。有企业指出，一些经过海外工厂长期验证且环保合规的成熟工艺，在国内仍需重新走完整的环评审批流程，耗费大量时间和资源。

此外，行政监管的频率和方式也引发企业不满。环保、安全、税务等领域的检查频繁且重复，占用了企业大量时间和精力。有企业谈到，在面对检查时战战兢兢、不敢说话。这种政企互动的微观体验折射出监管理念和公务人员服务意识的深层次问题。调研中了解到，不同部门的检查标准不一致，同一事项可能被多次检查，企业需要反复准备材料、反复接待，行政负担较重。

制度优化：让供给节奏匹配产业创新规律

上海制造业转型的制度瓶颈，本质是传统政策工具与新质生产力发展规律的不够兼容。破解这些问题，不能只靠增加优惠力度，而要从政策供给、要素配置、政府服务三个维度系统性重构，让制度节奏跟上产业创新的节奏。

创新政策供给：适配长周期创新特征

在创新政策供给机制方面，建议针对航空和生物医药等长周期产业，将税收优惠起算点与企业盈利年度挂钩，提高研发费用加计扣除比例并允许向前追溯。以航空关键零部件为重点，探索基于区块链技术的供应链溯源监管，建立白名单制度，将进口免税政策扩展至二级、三级供应商。简化政府基金审批流程，出台文件明确容错免责条款，将投资效能和产业带动效应作为核心考核指标，对顶尖项目设立投资决策绿色通道。建立以技术前瞻性为核心的企业评估体系，将进入实审阶段的专利申请或专家推荐纳入扶持凭证。

优化要素配置：贴合产业集群空间布局

在优化要素配置方面，推动高价值数据要素有序开放，共建公共算力与数据验证平台，提供脱敏公共数据和低成本算力支持。根据产业集群分布，跨区域统筹人才公寓和落户指标，向张江、祝桥、金桥等区域倾斜，加快园区周边教育、医疗等配套设施建设，打造十五分钟生活圈。赋予重点园区或龙头企业人才自主认定权。

提升服务效能：适配高端产业监管需求

在提升政府服务效能方面，尽快出台进口二手航材检验标准和保税维修通关操作指南，增强政策透明度。在航空保税维修领域试点设立单一窗口，整合海关、商检、环保等流程，对高信用企业实行备案制和事后核查。对已获立法授权的先行先试政策，明确落地时间表与责任部门并向社会公开。探索沙盒监管模式，允许部分企业先行试点。对航空制造等特殊产业推行信用加承诺的环评审批模式，建立基于行业特性的分类监管体系。完善企业信用白名单制度，对合规企业大幅降低检查频次。推动公务员服务理念培训，重塑服务者身份认同，提升一线人员的沟通能力和服务态度。

政策的精准性与有效性不仅取决于优惠力度的大小，更取决于政策工具能否与产业创新的时间节奏、空间布局和风险特征相匹配。当制度供给能够真正回应企业在发展窗口期的现实需求时，长周期产业的创新耐力才能转化为真正的优势，新质生产力的培育才能获得坚实的土壤。

（本文作者王秋玉系上海社会科学院经济研究所副研究员。）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。