国际城市观察｜东京2050年新规划：关注老龄化解决方案及绿色和水流

为了应对国内外的新问题、新挑战，东京都政府在继承“未来东京”战略的基础上，推出了新的城市发展战略“东京2050”。“东京2050”规划以2050年的东京都为蓝图，结合通过“广泛聆听（Broad listening）”技术收集到的市民意见，秉持“逆推（Back casting）”、“灵活（Agile）”等宗旨，将以往的战略措施进行重新整合，就老龄化、全球化、可持续发展等重要议题提出了四个方面，共28点倡议。其中不少倡议非常具有代表性和前瞻性，对于同处多变局势中的中国大型城市发展 具有一定的借鉴意义。

东京

一、东京2050规划的背景和主要愿景

1.制定东京2050战略的背景

“未来东京”战略主要着眼于解决“新冠疫情”和“能源危机”两大问题。得益于“未来东京”战略的顺利实施，东京都在医疗、防灾、数字化等方面都取得了长足的进展。其在世界城市综合实力排名中常年排名第三，并在2024年实现了48个城市中最大的同比增长（69.6%）。但同时，东京都在风起云涌的国际形势中又面临着少子化、老龄化以及由此导致的人口减少；以AI为代表的新型科技井喷式发展；全球气候危机的进一步加剧；俄乌冲突、巴以冲突等国际局势变化所凸显出的能源自给率、食物自给率低下等诸多新的变化和挑战。

值得注意的是，尽管日本并非传统意义上的移民国家，却也不可避免地裹挟在了全球化的浪潮之中。根据日本厚生劳动省的统计，截止到2023年底，共有超过320万外国人居住在日本，较1990年的100万人增长了3.2倍，其中更是有200万人以上处于雇佣关系中。加之日本老龄化严重，东京预计在2035年会进入老人比例达到25%的超老龄化社会，在2065年更是会出现2个纳税人供养1个养老金领取者的局面。如何合理吸收外来人才填补劳动力短缺，如何平衡社会抚养比成为了日本社会亟需解决的重大课题。东京都虽因人口集聚，在老龄化问题上显得不那么迫切，但少子化、老龄化作为一个趋势依然存在。

2.东京2050战略的实践基础

基于上述现状，东京都面向2050年提出了四个板块，共28项发展愿景，并结合通过广泛聆听（broad listening）获取的群众意见，逆推（back casting）出对应的发展战略和政策目标。这些发展战略旨在充分活用AI等高新技术，与包括民营企业在内的各方共同打造具有韧性的应对体制；且进一步促进数字化转型（DX）和业务流程转型（BPX），让老百姓能够切身体会到服务质量（QoS）的提升。

二、东京2050规划的主要聚焦方向

东京2050规划包含28个发展战略和296个政策目标，可以划分为“多样化城市”“智慧城市”“安全城市”“跨领域政策”四个板块。

1.多样化城市

该板块关注到城市建设中的人本主义，致力于打造“人人都能实现自我价值，实现梦想追求的城市”。东京都围绕多群体需求制定了细致的社会发展战略，全方位推动城市发展。在儿童领域，以倾听儿童心声、加强全社会关爱儿童氛围为目标，通过“东京儿童问卷”、实地走访儿童会馆与食堂、吸纳“儿童市政监察员”意见、实施“中学生政策制定计划”，以及优化“东京都儿童网站” 等方式，获取儿童意见并融入市政工作。​

育儿方面，为减轻生育意愿者负担、满足新生儿父母诉求，通过“018支援工程”发放补贴、免除相关学费缓解经济压力，开展家访和AI互动平台消除育儿困扰，联合社区简化手续、推进 “母子健康手册”电子化。​

教育领域聚焦培养国际化人才，通过提供留学契机、补贴都立大学与私立院校师生国际交流费用，开展都立高中海外交流与留学项目，以及组织教员海外进修、派遣英语骨干教员交流等，提升人才国际视野与能力。在此基础上，以动员社会力量助力青年、形成行动正向循环为方向，通过“TIB Student”“TIB JAM”项目、扶持“ITAMAE”成员、举办商业策划大赛及创业讲座等，培养青年创业精神，支持青年人开辟新的事业。​

女性参与领域，通过制定保障女性职场的职业条例、奖励帮扶非正规劳动者与实现同工同酬的企业、制作宣传视频引导男性理解女性，以及完善都立大学女性教员发展环境，助力女性实现职业蓝图。工作方式改革上，为提升劳动者积极性与灵活性，组织专项招聘会保障成长型产业人才，提供非正规劳动者培训与就业介绍，利用人才派遣机制解决就业问题，鼓励行业协会帮扶中小企业。​

长寿领域，为构建适宜老年人的出行环境，重新制定交通方针、扶持贴合地区需求的交通方式、应对巴士司机短缺，同时推广电子老年卡提升使用便捷度。社区建设以提高町会、自治会活跃度为核心，通过鼓励集体活动、补贴优质项目、联合区市町村扩大自治组织规模，以及推广联合防灾训练，强化社区联系与活力。共生社会建设中，针对外籍人口增加现状，鼓励外籍居民加入 NPO、扶持自治组织开展多元文化活动、充实行政英语服务，营造包容环境助力外籍居民融入。

2.智慧城市​

该板块聚焦产业创新与国际竞争力的提升，提出要“挖掘城市潜力，打造更有活力的东京”。创业领域以培育国际竞争力独角兽企业、打造全球创意创业中心为目标，通过引入海外风投与创业加速器、在全球设联络窗口、建全球创业服务网络及完善都政协作等，助力新兴企业出海；国际金融领域聚焦打造全球可持续发展城市，通过补贴企业发行SDGs债券、可持续发展挂钩贷款等相关费用，鼓励企业可持续经营；产业领域则推动对GX（绿色转型）、DX（自动化和数字化）、航空航天等成长型产业的参与投资，通过促进下游企业使用GX产品、支援中小企业涉足航空航天、推动CVC（企业风险投资）与初创企业配对投资，实现产业革新与经济活化。​

在城市功能与体验升级上，东京都多维度丰富城市内涵。观光领域联合社区与从业者，通过开发光雕投影景点、举办国际光影作品大赛、在公园等地开展夜间灯光秀、升级水景设备及打造新地标等，推进夜间观光；文化娱乐领域以建设 “艺术文化跃动的城市” 为方向，通过开展国际赛事相关文化项目、新增听障奥运会艺术鉴赏补贴、统筹艺术展览演出，营造全民易接触艺术的氛围；运动领域着力打造全民体育城市，通过实施残疾人体育支援项目、举办残奥会与听障奥运会纪念活动，普及残疾人体育，改善特殊群体运动环境。​

城市建设与居住环境优化是东京都的重要战略方向。该领域引导民间资本开发居民区与基建，在保护自然环境的同时，依托各区域特色打造多样化集群，如将日本桥・八重洲建为国际商业观光区、涩谷打造成前沿文化传播中心、品川建成国际交流中心、新宿完善国际交汇功能并新增绿色空间、池袋构建国际艺术文化城，营造舒适宜居空间。​

基础建设与交通革新领域，东京都积极推动新型出行方式落地。为实现市民自由便捷出行，通过扩展自动驾驶 “试行区域”、支持提升自动驾驶社会接受度的尝试、充实公共交通自动驾驶指导意见、开展无人驾驶测试及补贴运营费用，加快自动驾驶与飞行汽车等技术的实际应用；数码领域则聚焦构筑 “TOKYO Data Highway”，通过加强数据中心建设、完善5G等通信环境、升级公用通信基站，同时利用所辖建筑集中铺设高频5G基站，保障都民安心安全通信与灾害应急水平。​

绿色与水资源利用领域，东京都致力于打造“水都”魅力。以首都高速地下化和城市改造为契机，改善日本桥川水域环境、建设亲水空间，打造兼具景致与历史底蕴的街区；在隅田川等水域推进沿河步道建设，通过打造历史文化与绿色结合的沿河活动带、同步城市规划整治水域、建设徒步友好的沿河空间，将河流带来的闲适感打造成东京城市名片。​

3.安全城市

该板块重点关注城市建设中的安全性和稳定性，旨在“打造可持续发展的韧性城市，让东京更安全、更安心”。东京都在零排放领域，以发展循环经济、实现节能降碳和强化产业竞争力为核心目标，借助数字技术推动全产业链循环利用，加强行业协作。同时，从减少塑料使用与食物浪费两方面推进可持续资源利用，鼓励社区扩大包装容器、塑料制品的分类回收范围，支援相关从业者开展2R及水平循环再利用工作；还联合政府、消费者、食物生产者等多方，协同餐饮业界团体与地方政府实施食物浪费综合应对措施，强化餐饮企业反食物浪费力度。

在灾害应对与防灾领域，东京都双管齐下保障市民安全。灾害应对方面，与中央及地方政府协作，加深市民对导弹危机及避难知识的认知，通过将地铁、地下通道指定为紧急避难设施，解决白天滞留人口与避难设施分布不均问题，并在地铁、地下停车场推广“安全避难设施”样板工程。防灾领域则充分利用防灾DX，对灾害全流程进行一元化管理，重构灾害情报系统以实现跨组织横向共享，通过调查构筑实时掌握灾民受灾情况的情报系统，借助卫星图像提升大范围受灾情报收集能力，同时依据球体标准改善避难设施生活条件，联合居民与民间团体完善运营体制。​

安全・放心的城市建设领域，东京都聚焦打造安全出行的交通环境，运用 AI技术构建新一代交通管制系统。通过AI大模型检测、预知交通堵塞并自动调节红绿灯，保障道路交通安全通顺；实现停车费电子支付，在停车位引入车辆感应器实时更新车位情况，方便市民停车的同时缓解交通压力；还计划利用 AI 解析行车记录仪图片提高交通标志检查效率，此外加强老年人交通事故防范，向电动滑板车等多样化交通工具使用者开展交通安全教育。​

医疗领域，东京都以继承新冠疫情应对经验为基础，构建能应对未知情况的卫生服务体系。充分依托东京 iCDC（Tokyo Center for Infectious Disease Control and Prevention，东京都于新冠疫情期间成立的疾控管理中心）的专业知识，加强与国内外专业机构的联系合作，鼓励传染病医疗人才培养；同时制作面向家庭的传染病防控知识短片，以及面向托儿所、幼儿园的传染病防控知识软件，帮助市民提升对传染病的自我应对能力，强化平日传染病健康危机管理体制。​

4.跨领域政策

除了上面有明确主题的三个板块外，东京都还针对跨区域、跨领域的协调制定了相关政策。多摩地区・离岛领域，战略核心是实现职住平衡，让当地居民能在本土发挥才能、贡献社会，同时完善交通环境。在人才就业与工作支援上，通过多摩就业中心向地方大学派遣讲师，助力青年人与中小企业精准匹配；依托多摩女性就业支援平台，为有再就业需求的女性提供多样化帮扶，助力其实现职业规划；还组织残障人士专场招聘会与就业指导讲座，积极为残疾人就业提供支持。交通方面，在完善充实铁路网的基础上，进一步强化地区公共交通，为居民打造安心便捷的出行与生活环境。​

结构改革领域，旨在加强与东京都内研究机构的联系，将其先进研究成果转化为实际方案，解决各类社会问题。以东京都农林综合研究中心为例，针对东京都蓝莓种植面积全国第一但盛夏采摘负担重的问题，从近千个个体中筛选出两种优质高产且可在盛夏前采摘的品种并申报专利；同时，为提高农业收入，利用尖端技术开发 “东京未来农业系统”，实现黄瓜和西红柿全年种植，产量提升五倍。这些举措为产业振兴、生活环境改善、市民健康维护及农林水事务发展提供有力支撑。​

与全国衔接领域，战略目标是将东京打造成连接日本各地与世界的桥梁，依托国际大都市影响力推动日本整体创新与经济成长。此前已通过举办亚洲最大初创企业大会、联合各地推广旅游与设置全国观光展示中心、举办农副产品展及木材展销会等举措，展示日本创新生态、提升地方游客量、扩大地方优质产品需求。后续还计划借助相关平台连接全国初创企业与投资者，协同地方政府吸引游客，举办全国规模展销会，拓宽中小企业销售渠道，刺激全国经济正向发展。​

共创未来领域，致力于利用东京在国际活动中的经验，参与国际目标讨论，助力世界发展与国际目标达成。此前已加强与联合国机构及海外城市联系，在国际会议传播东京战略政策，在联合国相关论坛主持边会、彰显存在感，并与海外城市交流政策以融入前沿观点。接下来，东京都还将整理对内政策与实施过程形成 “东京模式”供全球参考，制作基于新战略的VLR（voluntary local review，一种评估地方层面可持续发展目标进展情况的重要工具），以全球共通工具共享东京在SDGs上的进展。​

三、东京2050规划对中国城市的启示

考虑到中国正在面临一些与日本相同的问题，东京2050规划的经验和计划，对中国城市的发展具有一定的借鉴意义。

首先，中日两国都亟需解决日益严峻的老龄化问题。据相关统计，“十四五”时期，中国60岁及以上老年人口总量预计突破3亿，占比将超过20%；2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比将超过30%，进入重度老龄化阶段。2050年前后，我国老年人口规模和比重，老年抚养比和社会抚养比将相继到达峰值。总的来说，中国老龄化呈现数量多、速度快、差异大、任务重的形势和特点，而上海、沈阳等大城市已率先一步进入了重度老龄化社会。为了解决老龄化问题，东京都从两方面入手：一方面减轻年轻人的结婚负担、生育负担、教育负担，确保有意愿结婚生子的年轻人能够无所顾忌；另一方面建设老年友好型社会，鼓励老年人重新投入到学习、职场当中，在充实老年生活的同时继续为社会发挥余热。在具体措施上，东京都推出了“018支援”项目，对零至十八岁的未成年人提供每人每月5000日元（约合231元人民币）的补贴。国内在结婚、生育的补贴方面各地步调并不统一，呼和浩特市于2025年3月率先发布了生育一孩补贴1万，二孩补贴5万，三孩补贴10万的育儿补贴细则，而其余很多地区的育儿补贴体系还有待建立和完善。

除了改善本国人口结构之外，适当引入外来劳动力也有助于改善人口问题。同时，劳务市场实现自主开放也是一个城市成长为国际化大都市的先决条件之一。以东京都为例，居住在都内的外国人人口共647416人，占总人口的4.65%，而在新宿区（12.6%）和丰岛区（11.2%）外国人占总人口的比例均超过了10%。从日本整体的情况来看，320万在日外国人为日本提供了超过200万个岗位，在很大程度上支撑着日本的劳动力市场。东京2050规划在这方面给出了建设“多文化共生社会”的设想，主张打造一个跨越国籍、文化壁垒，让外国人和本国人都能安心生活，团结奋进的社会。在生活上，东京都积极扶持跨国籍的居民组织，让居民团体自行解决内部问题；在工作上，都政府一边鼓励企业加强英语应用能力，一边为外国人提供就业指导和日语教学服务，帮助双方在理解彼此文化的基础上，更好地实现接洽和匹配。在我国，则可以通过专业社工和志愿服务组织居民活动，促进以社区为基础的多文化互动，共同营造互通有无的良好氛围。

在城市景观设计上，东京2050规划提出以“绿色”和“水流”为主轴，打造人与自然和谐共处的“水都”东京。东京都有着丰富的水系和悠久的水利建造史，知名运河玉川上水的修建可以追溯至17世纪。这一依托固有资源，因地制宜的景观设计，在最大化彰显本地特色。国内部分城市景观设计趋同化严重，看多了容易产生审美疲劳，无法有效拉动当地旅游。因此，在这点上可以学习东京都的经验，充分开发本地的自然、人文资源，实现文旅、环保两开花。

（本文基于东京都政府政策企划局《东京2050战略》开展介评，提出中国城市未来战略布局的建议，特此致谢。）