从乡村工业到科创农业，这座超大城市乡村迎来哪些变化？

6月2日，国务院发布《加快农业农村现代化“十五五”规划》。5月26日，上海市实施乡村振兴战略现场推进会举行，上海市委书记陈吉宁主持会议并强调，“推动超大城市乡村全面振兴不断开创新局面”。

上海城市开发边界外的乡村地区占4100多平方公里，占上海区域面积约65%，其中有1548个行政村。同时，上海有202万亩保护耕地。2017-2022年，上海粮食单产连续6年位居全国首位，2023年位居第二。

作为超大城市的一部分，上海乡村又不限于传统“三农”（农村、农业、农民），特别是在产业形态和人员构成方面。那么，上海乡村在产业形态和人员构成上有哪些特点？近十年发生了哪些变化？

基于政策、数据、文献的整理和分析，并结合近期调研，澎湃研究所研究员尝试解析此问题。

本文所指的乡村是广义的概念，指中心城市的外围地区，近似于郊区；在上海主要包括乡镇和农村地区，以及尚未发展成城镇建制的工业集聚区或开发区。

改革开放后，上海郊区乡村工业化

在乡村，农业确是首要的产业，但不是唯一存在。数十年来，乡村工业是无法被忽视的重要存在。新中国成立以来，即便在20世纪50至70年代，高度集中的、大工业主导的、以城市工业为中心的时期，中国乡村仍间歇性地存在过小钢铁、小机械、小化肥、小煤窑、小水泥等地方“五小”企业。

改革开放的1980、90年代，农村集体经济组织或者农民投资为主的乡镇企业（早期为“社队企业”）大发展，在国民经济中“三分天下有其一”，工业经济中占据“半壁江山”。这一时期，外资开始大量进入中国，特别是在上海等沿海城市或区域。

在乡镇企业发展和外商投资的双重加持下，上海乡村工业蓬勃发展。

如典型的工业重镇——松江区车墩镇：1985年，乡办工业企业16家，村办工业企业21家，产值共1837万元；1989年，第一家外资企业上海松海塑纤有限公司建成投产；1991-1996年，19家外资企业先后落户车墩。

2000年以后，改革开放深化，中国加入WTO。国有企业、乡镇企业改制，城市工业发展的所有制限制被彻底打破，民营经济、外资经济发展环境大大改善；同时城市化提速，正式进入“城市大开发阶段”，大量工厂、企业创办或进入中国，并跟随城市建设区的扩张，而迅速进入乡村地区。开发区、园区大量出现。

在上海，还叠加了工业外迁。据上海规划资源局的资料，2000年后，中心城区加快“退二进三”，工业向郊区全方位转移。郊区大力推行“三个集中”，即“工业向园区集中、农民居住向城镇集中、农业向规模经营集中”，形成以六大产业基地为龙头，以市级以上开发区为支撑，以各类工业集中区和郊区都市型工业园为补充的发展格局。

以车墩镇为例，车墩镇有上海松江出口加工区（A区），于2000年设立，规划面积2.98平方公里，以电子信息产业为主。

可以说，改革开放后至2017年左右，上海乡村的产业呈现的特点是：

其一，加速工业化。乡镇企业浪潮，及其后的经济高速增长、工业化、全球化以及上海工业外迁等城市战略等因素叠加下，工业及相关配套产业在上海乡村区域迅猛发展。2015年，有城市规划学者认为，当时的上海“产业布局呈现中心服务化、外围工业化态势”，且“中心城过度集聚，而郊区产城融合矛盾突出”。

其二，在城市化压力下存有不确定性。工业化同期伴随城市大开发。在大开发和土地金融时代，城市郊区的地位复杂、微妙，某种意义上被视为“土地蓄水池”，处于“等待被开发”的状态，发展处于不确定性中。因此，上海乡村一部分地区，已形成工业、产业集聚，而另一部分，处于开发的不确定状态。

华东理工大学社会与公共管理学院教授、中国城乡发展研究中心主任熊万胜告诉澎湃研究所研究员：乡村工业化时期是从人民公社晚期开始的；2000年以后为工业留存时期，乡村工业和房屋资产处于一种“等待”状态，直到2015-2017年左右逐步“去工业化”。

近10年，政府主导下的乡村工业转型、都市农业升级

2014年至今，在举国推动产业转型升级、科技创新、乡村振兴等战略，且上海作为“具有全球影响力的科技创新中心”，探索“超大城市精细化治理”等的背景下，上海乡村的产业格局相应转变。

首先，土地使用总量锁定，控制更加严格、精细。党的十八大以来，中央对耕地保护愈加重视。2014年媒体报道，上海“耕地面积明显减少”“似乎已经突破了‘约束性’红线”。同年，上海成为中国首个全面实施集中建设区外建设用地减量化的试点城市。“减量化”的核心在于，围绕城乡建设用地增减挂钩政策进行“项目式”治理：通过外围低效建设用地的“减量”，把节约出的新增建设用地指标转移到“集中建设区”。

2017年，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》获批，建立了耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界和文化保护控制线的“四线”管控体系。近年，国家对各地乡村还借助卫星遥感等技术高科技进行“卫片执法”。

其次，清减郊区“低端”工业，强推产业升级。这期间，除了“减量化”，上海还发起打击“违规种养业”，“拆违”（拆除、清理“违章建筑”或“违法建筑”）也覆盖到乡村。

产业上，大量集体建设用地上的厂房被拆除，一时形成一种所谓的“一产只能种，二产不能动，三产空对空”的现象，即“第一产业只能发展种植业，不能发展规模化的畜禽养殖业；作为第二产业的工业是限制发展的；期望中的第三产业（服务业），却由于没有好项目和思路，处于‘无米下锅’的空转状态”。

第三，政府主导乡村建设、都市现代农业。

继1996年首次提出“都市型农业”之后，2015年左右，上海重提都市农业，延续至今，并发展出“都市现代农业”“都市现代绿色农业”政策概念，支持力度持续加强。澎湃研究所研究员分析认为，其重点在于科技农业（特别是设施农业）和休闲农业，以充分发挥都市农业集约、高效、集成、融合的特点。

科技农业、设施农业方面，上海不仅通过科创支持政策惠及农业科技领域，还出台专项政策——如2024年《上海市现代设施农业专项规划（2024—2035年）》及相关行动方案——大加支持。设施农业“高质量新增”重点发展片区 3.69 万亩；在建设投入上，“政府投入支持比例最高可达80%”。

休闲农业、乡村旅游方面，上海大力投入乡村建设，改善了部分乡村基础设施和人居环境。2014年，上海在新农村建设经验基础上启动村庄改造，截至目前已建成339个美丽乡村示范村；在乡村振兴战略下，上海自2018年开始，已建成164个乡村振兴示范村。2024年，上海开始启动首批“五好两宜”和美乡村片区建设。同年，“沪派江南”风貌带也开始动工。

乡村常住者减少，潮汐往来者增多，新村民能留下来吗？

上海乡村产业转型升级，发展“都市现代农业”之路，仍在进程中。伴随产业变化，上海乡村居住者的数量、结构也在改变。

上海郊区乡村常住人口下降。据国家统计局数据，上海农村人口自2015年达到峰值282万人后，逐年下降，2024年末为252万人（如图1）。

图1：上海农村人口数，单位：万人。来源：聚金数据。

乡村人口下降源于户籍人口和外来人口的双重下降。上海从2010年起不再新登记农业户口。截至2024年，上海农业户籍人口约121.5万人，其中农业从业人员约21万人。

2015年后，外来人口控制及数量下降也较明显。

2014年上海常住人口为2426万人，其中外来人口为996万，占比41%；外来人口中83%居住在9个含农村的郊区区（浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区），为826万人，9个郊区外来人口占常住人口比为48%。

2024年上海常住人口为2480万人，其中外来人口983万，占比不到40%，较2014年下降1个百分点；外来人口中仍有83%居住在9个含农村的郊区区，为813万人，9个郊区外来人口占常住人口比为44%，下降4个百分点。

图2：2024年9个郊区区外来人口占比，除了金山区外，均较2014年下降。数据来源：上海统计年鉴。周燕玲 制。

可以说，伴随上海乡村工业转型升级的，是人口结构的“转型升级”。不仅农村人口下降，原有工业吸引的流动性较强的劳动力（以所谓“农民工”为代表），也在部分流出上海。

人才是乡村经济发展公认的瓶颈之一。上海乡村振兴研究中心出版的研究报告显示，乡村人才是制约乡村产业发展的关键要素之一 ，数量、年龄结构、专业结构都存在不足[1]。

首先，这取决于上海乡村的产业升级的进展。“低端”工业被清退后，补位的“先进”的高新技术企业是否能创造足够数量、且质量更高（所对应的人才质量也就更高）的就业岗位？科技农业、设施农业是否能在政府支持后，成长为更具影响力、盈利能力和就业创造力的市场主体？

熊万胜认为，这些尚待观察、研究。经济系统的“内部机制是很复杂的”，清退一部分小微产业，可能减少了社会治理成本，但也可能带来一些未预期的影响，例如农民收入降低。具体利弊需要更深入、严谨的对比研究。而新兴的高科技农业、设施农业，须注意其高投入带来的盈利压力。从市场经济逻辑来看，如何比小农、或搭普通大棚的竞争对手，生产更多、更优质且更高价的商品，是富有挑战的。

其次，这也受制于上海乡村的基础设施和公共资源状况。澎湃研究所研究员曾分析基础设施、教育、医疗等相关数据，发现上海郊区乡村公共资源和服务明显弱势。在大开发时代，基层设施和公共服务等供给通常伴随开发，甚至以开发为前提；在郊区被视为城市“待开发区域”的情况下，这些公共品（public good）被延迟或者忽视。

熊万胜指出，其中农房是“最基本的问题”。农房不仅代表生活品质，而且是社会资本参与乡村振兴的微型平台，因为它可以聚合众多要素，让城市要素落地乡村，形成新的业态。这也是周边地区的重要经验。

事实上乡村田野的自然魅力、都市现代农业的市场潜力和政策号召力，已经吸引许多高知的城市人、甚至海归人才投身乡村新产业，澎湃研究所研究员所调研的乡村新产业企业家（“新农人”），均属此类。

此外，随着乡村旅游、休闲农业的发展，上海乡村也可以激活城区人才、资金的流动，与城区分享“人才”的消费，或满足市民“5+2”式生活居住需求。不过乡村旅游带来的人的潮汐式流动，也为乡村环境和社会治理提出了新的、更高要求。

[1] 上海市乡村振兴研究中心，2025，《上海乡村振兴研究（2024-2025）》，上海财经大学出版社。

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