老有记｜增长之后：韩国如何学习变老

2024年，韩国正式突破超老龄社会20%的界定门槛，65岁以上老年人口占比超过两成。预计2036年，这一比例将升至 30%；2050年，更将翻倍突破40%。这场社会老龄化的速度史无前例——韩国从 “老龄化社会”迈入“超老龄社会”用时不足25年，而法国耗时超过140 余年。

20世纪以来，全球多数发达经济体已步入老龄化甚至超老龄化社会。除撒哈拉以南非洲外，这一趋势几乎具有普遍性。其中，韩国的人口转型尤为迅速，因而成为观察老龄化治理压力的一个典型案例。

在人口结构加速老化的背景下，传统制度安排——尤其是以家庭为基础的照护模式和与就业挂钩的福利体系——正显得愈发难以为继。

人口收缩对社会与经济治理提出了根本性挑战：当老龄化社会难以扩张公共服务或重新分配成本时，政府将如何应对照护、公共安全与生产率压力？当工作年限被不断延长，而劳动力却在萎缩、身体在老化时，“劳动模式”“职业技能”与“公民劳动价值”的认知又将如何被重塑？

增长与老去

20世纪50至80年代，韩国从贫困迈向繁荣。在此过程中，推动人口老龄化的两大核心因素 ——生育率下滑与预期寿命延长同步爆发，进程迅猛。

随着医疗服务普及，死亡率持续下降；与此同时，受工业化社会自然人口转型、以及国家主动推行计划生育政策的双重影响，生育率大幅走低。

这从根本上重塑了韩国的抚养比——即劳动年龄人口与被抚养人口之间的关系。1960年至2024年，韩国的总抚养比从80%大幅降至42.5%，表面看是利好，每个劳动者需要负担的人口减少了。但若按年龄分层拆解就能发现，被抚养人口的年龄结构及其经济属性已发生根本性转变。

和多数发达经济体一样，在韩国，生育率走低导致少儿抚养比普遍下降，而人均寿命延长又推高了老年抚养比。从经济逻辑来看，二者差异至关重要：少儿群体是未来的劳动力，终将为国民经济创造价值；而老年群体基本不会重返劳动市场，或仅能有限参与劳动。因此，真正构成治理挑战的，不是抚养比的数值，而是其内部年龄结构。

韩国的发展曾收益于有利的人口结构：20世纪50年代战后的婴儿潮，为70至80年代出口导向型工业化提供了充足劳动力。受冷战时期对人口过剩与资源稀缺的担忧影响，韩国政府在60年代与国际卫生机构合作推行计划生育，大幅降低生育率，从而减少了劳动者需要负担的人口。这一“人口红利”在东亚普遍存在，甚至被认为在很大程度上塑造了该地区经济奇迹。

但自20世纪80年代起，生育率持续下滑，这一优势逐渐逆转。劳动年龄人口在2020年前后见顶后迅速下降，老年人口持续上升，青年人口收缩。如今，更少的劳动者必须承担税收、照护与经济增长的多重压力。到2065年，仅养老金缴费就可能吞噬劳动者收入的三分之一，而制度储备预计将在2055年耗尽。2067年，65岁及以上人口将超过劳动力人口。

韩国战后发展以产业政策为核心，优先推动经济增长——通过协调投资、发展出口产业与扩展教育体系实现结构转型。社会福利则相对有限，主要依赖与就业挂钩的保险机制以及家庭照护网络。在这种“发展型国家”模式下，政府更侧重于创造有利于经济生产的条件，而非直接提供广泛的社会服务。这一体制在工业化加速与人口红利时期运转良好。

然而，当下超老龄化空前迅猛的发展态势，彻底打破了原有制度格局，既透支了经济承载能力，又重压着社会支持体系。人口结构的变化，一方面压缩了劳动力规模（形成经济压力），一方面又推高了照护需求（形成社会压力），同时瓦解了传统家庭照护能力（引发结构性变迁）。这些挑战并非彼此孤立，而是同一场复杂社会转型中相互勾连的多重面向。

韩国已跨过一个关键门槛：随着人口老龄化加深、社会保险体系逐步成熟，国家在社会风险管理中的责任正结构性扩张。过去三十年间，韩国快速推动核心社会保险体系走向全民覆盖，先后建立国民健康保险（1977 年）、国民养老金（1988 年）、雇佣保险（1995 年）与长期照护保险（2008 年）。

不过，这一扩张并不均衡，且始终受到现实政治的约束。1987年民主化之后，尤其是1997年亚洲金融危机后，历届韩国政府一方面扩大社会保险覆盖、增加对托幼与养老服务的公共投入，另一方面推动劳动力市场改革。由此形成了一种带有内在张力的治理重组：福利扩张与劳动力市场自由化并行推进，既回应民主政治的压力，也应对人口结构变化。

1997年危机所塑造的政治共识，使得金大中与卢武铉等进步派政府得以迅速扩展社保体系。但改革的结果并不如人意：在覆盖面扩大的同时，劳动力市场的自由化催生了大量“零工”或非正规就业者——到2000年代中期已占受薪群体四成以上——而以就业为基础的社会保障制度很难覆盖这一群体。

因此，当下韩国面临的核心问题，并非缺乏社会保障，而是如何在老龄化背景下重构治理：围绕劳动力供给、延长工作年限与养老服务实现更有效的协调。国家虽不断强化对人口风险的干预，但照护责任与劳动力调整仍分散于家庭、市场与企业之间。由此，政策焦点正从“是否覆盖”转向社保缴费负担、劳动生产率以及延迟退休治理等更具争议的议题。

这一转型带来三重治理压力，也凸显出经济政策与社会政策已经无法“各自为政”。

照护压力：受人口结构变化影响，家庭无偿照护者持续减少。当家庭无力继续承担养老照护时，责任该由国家承接，还是交由市场化供给？

保障压力：老年人社会孤立与地域独居问题日益加剧，国家应当承担何种责任，开展风险监测、保障老年群体基本安全？

生产率压力：劳动力短缺倒逼社会延长劳动年限，但企业不愿承担雇用高龄员工的额外成本；在此背景下，应划定何种边界，合理维持老年群体的经济参与度？

上述每一重压力，都同时具有经济与社会双重维度：既关乎劳动力供给、财政成本与生产率，也涉及照护供给、安全保障与生活质量。传统政策往往将二者分开处理——以福利扩张回应社会需求，以劳动力政策应对经济问题。然而，在韩国，正如其他老龄化社会一样，这些压力彼此交织：脱离生产率问题空谈照护体系建设行不通；缺乏照护支撑而单纯延长工作年限难以持续；不顾财政约束、只为独居老人提供安全保障，在政治层面也不具备可行性。

在传统机制日渐失灵的背景下，各国开始尝试新的路径：德国与日本，通过扩大以保险为基础的长期护理体系，承担了更高的财政成本与国家责任；北欧国家则大规模发展公共照护服务，重塑了家庭与国家之间的分工。值得一提的是，日本尤为重视技术创新，投入大量公共资金研发养老机器人与自动化照护设备。

不同路径在财政负担、制度变革与技术替代之间作出各异取舍，迄今仍难言存在一种公认的最优方案。

具体到韩国，早在上世纪90年代，政策界已开始关注人口下滑问题，其应对思路主要是通过提高生育率来逆转趋势。90年代至2000年代，生育率问题成为首尔的政策焦点；随着人口增长放缓并在2020年转为负增长，韩国社会陷入一种 “人口灭绝” 的焦虑，进一步强化了以提升出生率为优先目标的政策取向。

2006年以来，韩国已投入约280万亿韩元（约1975亿美元），通过现金补贴、不孕不育治疗支持等手段鼓励生育，并辅以有针对性的临时移民政策以缓解劳动力短缺。总的看来，此类措施仍然将超老龄化视为可以通过“人口工程”加以修复的问题，而不是从制度层面来加以应对。随着韩国生育率持续下探、劳动力加速收缩，这套做法的局限性日益凸显。

2023年，韩国总和生育率仅为0.72，远低于维持人口稳定所需的2.1更替水平。并且，这一下行趋势已持续数十年：2000年尚有64万新生儿，至2023年已降至约23万，几近腰斩。一方面，教育与住房成本持续攀升，抬高了家庭养育门槛；另一方面，高度竞争的职场文化与长工时制度，造成工作与生活的失衡，进一步削弱了年轻一代（尤其是承担着家务和照护任务的女性）的生育意愿。

谁来照护？

上文提到，韩国超老龄化进程空前迅猛，催生出三重相互交织的治理压力。每一重压力，都既需要短期危机应对，也要求长期结构性调整，迫使政府在回应社会民生需求的同时，兼顾经济发展核心要务。

随着人口结构的变迁，韩国传统的以家庭为核心的照护模式已经难以为继。2024年，韩国37.8%的老年人独居，18.7%的老人患病时无人照料。这一趋势在数十年间急剧恶化：1960年仅3%的老年女性独居，至2010年已升至31%，如今一半的丧偶老年女性独自生活。

与此同时，照护缺口持续扩大：一方面，传统照护者加速进入劳动力市场，尤其是受教育程度较高的女性（包括1955至1974年出生的婴儿潮一代）就业率显著上升；另一方面，整体劳动力规模却在收缩——到2040年，将从总人口的72%降至56%。

和东亚其他国家的情况类似，韩国女性在家庭中的无偿劳动负担显著高于男性，投入时间约为其五倍，这一性别差距是经合组织平均水平的两倍。这构成了老龄化经济中的一个核心悖论：政府一方面寄望女性提高劳动参与率以支撑生产率增长，另一方面，照护体系却依赖她们承担不成比例的家庭照护责任——而政策上却将这两者视为彼此独立的问题，尽管它们作用于同一群体。

这种将照护责任外包给家庭与女性的治理逻辑，同样造成医疗服务体系碎片化。韩国医疗体系承压加剧，不仅源于医疗需求上涨，更因为现行照护治理架构无法适配超老龄社会的现实需求。韩国整体医疗支出接近经合组织平均水平，但在各年龄群体间的分布严重失衡——65岁及以上人口仅占总人口约五分之一，却消耗了近半数的医疗总开支。

现行医疗模式仍高度依赖医院。对行动不便的老人而言，这意味着治疗被系统性延误——近六成需借助他人或轮椅行动，另有约17%长期卧床，许多人只能依赖家属“代为就医”，慢性病管理因此碎片化，严重疾病往往在失控后才进入医疗系统。肺炎等可治疗疾病，因就医延迟而转化为高死亡风险。

与此同时，照护人员数量不断缩减、从业者年龄持续老化。一位研究适老化技术的学者指出，照护行业体力负荷大、薪资偏低，年轻从业者入行意愿持续走低；不断扩张的老年人口，只能依靠日益萎缩的劳动力队伍提供支撑。

此外，照护服务供给长期处于高度分散的状态。大量老年患者辗转多家医疗机构就医，机构之间缺乏协同统筹，导致多重用药和不当处方问题频发。政府医疗政策往往关注儿科、产科、急诊等领域，基层全科医疗与老年医学的建设需求却长期被政策忽视。规范化的基层医疗与制度化老年照护体系严重缺位。城乡差异则进一步放大问题。农村老人要么依赖家庭照护，要么被迫迁移，增加了隐性成本。

谁来保障？

韩国的保障危机源于传统安全网络的瓦解，迫使国家承担起对孤立老年群体的监测与保护责任。人口结构在区域间呈现不均衡分布，使风险高度集中：到2020年，已有16个农村地区率先进入“超老龄社会”，比全国平均提前四年；预计到2029年，韩国所有地区——无论城乡——都将迈入这一阶段。

安全风险随之上升。以失智老人走失为例，相关报案在2019至2024年间增长21%，而平均寻回时间也有所延长，反映出应急响应能力承压。尽管监测技术已成熟可用，但符合条件的失智老人中，仅 2.9% 配备定位监测设备，较 2019 年 4.6% 的覆盖率进一步下降。

人口老龄化也给应急救援体系带来巨大压力，灾害场景下的矛盾尤为突出。例如，韩国季节性森林防火人员中，约73%年龄超过60岁；农林村镇居民里，65 岁以上老年人口占比超 52%。这就形成了双重老龄化困境：弱势群体与应急救援人员，主体均为老年人。

谁来工作？

韩国的生产率挑战，同样源于人口结构变化：它不仅压低效率，也动摇既有经济安排的可持续性。首先，劳动力总量的减少将直接拖累增长。经济学家金世直测算，仅人口老龄化一项因素，就可能使韩国GDP增速每三年下降一个百分点——快于历史上每五年下降一个百分点的节奏。

因此，从经济角度看，老龄化首先被界定为一个生产率问题：在劳动力持续收缩的情况下，若无技术创新与效率提升的对冲，增长将难以为继。

不仅如此，生产率压力还被不断上升的老年抚养比进一步放大——这一指标预计将从2024年的28%飙升至2080年代的155%，增速远超经合组织其他成员国。劳动力老化也在重塑产业结构：2010至2019年间，农林渔业就业减少35.3%，而早在2009年，该行业近三分之二从业者已是老年人。

现行制度安排已无法适配韩国的老龄化现实。年功序列工资制下，薪资待遇随工龄自动上涨；加之法律严格限制企业裁员，高龄员工用工成本高、岗位调配困难。因此，大量企业通过非正规手段，迫使高龄劳动者在法定退休年龄前离开主业岗位。老年人只能凭借缺乏保障与福利的非正规合同重返劳动力市场。这一循环削弱了老年收入保障——韩国近四成老年人处于相对贫困线以下，为经合组织中最高水平。

而不断加剧的财政压力，还在进一步放大个体在劳动力市场中的弱势处境：按现有趋势，到2072年，医疗与长期护理保险支出将吞噬超过四分之一的劳动者收入：国民健康保险缴费率需从 7.09% 上调至 25.09%，长期照护保险费率更是暴涨十余倍，从 0.91% 升至 13.97%，并将于 2028 年突破法定上限。

更为严重的是，这些财政压力引发了代际冲突。中青年劳动力日益质疑政府持续补贴老年群体的做法，认为他们消耗了过多的公共资源。这样一来，在人口结构迫切要求加大养老转移支付的阶段，社会反而对福利扩张产生强烈的政治抵触。

韩国目前的税收水平低于多数发达经济体，理论上仍有加税空间，但问题在于其政治可行性：无论立法层面还是官僚体系内部，都难以说服已承受就业不稳定与高房价压力的年轻群体承担更高缴费。

传统的应对方式——要么加税、要么削减福利，都面临经济与政治的双重掣肘，迫使政府另寻出路，在不加重财政负担的前提下提升整体生产率。由此而言，生产率压力不仅是经济增长难题，更是深层治理困境，既要求制度创新，还要有政治可行性。

在增长的尽头

韩国正面临日益收窄的政策空间与不断累积的老龄化压力。以家庭为基础的照护安排已难以为继；福利扩张带来上升的财政负担与代际政治成本；而移民或劳动力市场改革等替代路径，又受到现实政治约束。与此同时，照护、保障与生产率三重压力却无法延后。

在此背景下，韩国的核心政策难题，不再是能否延缓人口老龄化，而是如何在制度约束与政治现实之下，对多重相互冲突的发展目标进行优先级排序。而这类取舍与妥协，正是过去增长至上发展模式一直回避、从未根治的结构性问题。

作为全球率先迈入超老龄阶段的国家之一，韩国的案例表明，人口急速老龄化，往往在全面财政危机爆发之前，就已严重透支福利体系与劳动制度。老龄化的核心，并不只是人口变化。它迫使社会重新回答一个更根本的问题：谁来照护，谁来支付，谁来工作？答案不再自动来自家庭、市场或国家，而必须在三者之间重新划定边界。这正是超老龄社会真正的挑战——不是增长放缓，而是治理本身。