钢铁保护主义｜再赢下去，美国就完蛋了(二）

“购买美国货”

1933 年，美国国会通过《购买美国产品法案》（Buy American Act）。此后，美国政府多次出台措施，要求联邦政府及联邦资助的建设项目优先使用本土生产的产品，钢铁。这些强制性规定随着时间推移日益严格，不仅覆盖更多类型的基础设施项目，还提高了钢铁产品中“美国制造”的比例——1933 年原始法案规定超过 50%的国产含量，而后续出台的“本土采购规定”和BAA修订案则要求钢铁产品几乎所有的制造过程（包括最初的铁矿石或废钢冶炼）都必须在美国境内完成，也就是所谓的“熔炼与浇铸标准”。

 奥巴马政府与《2009年美国复苏与再投资法案》

奥巴马执政初期，为应对“大衰退”，国会通过了《2009 年美国复苏与再投资法案》（ARRA）， 拨款约850亿美元用于公共建筑或基础设施的建设、维护或修缮。对于主要使用钢铁建材的项目，该法案要求所用钢铁材料必须几乎全部在美国本土制造，方可获得ARRA资金支持。这些要求比1933年《购买美国产品法》规定的标准更为严格。尽管ARRA允许在特定情况下豁免其“购买美国产品”条款，但豁免范围也比《购买美国产品法》规定的更为狭窄。

多项经济研究和案例证据显示，ARRA 法案的“购买国货”条款给政府机构（从而也给纳税人）以及更广泛的经济领域带来了显著成本。据彼得森国际经济研究所（PIIE）估算，仅钢铁条款就使ARRA项目三年间成本增加约57亿美元——这还仅仅只是考虑了美国钢铁平均价格高于进口钢材的因素，如果计入官僚运作效率低下的因素，ARRA“购买国货”机制带来的总成本可能更高。

例如，政府问责署（GAO）在 2010 年发现，五个联邦政府部门（商务部、教育部、国土安全部、住房和城乡发展部、环保署）以及两个州和一个市政府，表示 由于“购买国货”条款的限制，其自身或资助的 ARRA 项目出现了延误——一方面由于各部门的豁免流程复杂且不一致，另一方面则因为承包商被迫放弃原有的供应链，甚至更改项目设计以符合 ARRA 的规定。

事实上，ARRA 导致的国内外市场扭曲对企业与工人和消费者都造成了损害。彼得森研究所的报告提到一个案例，匹兹堡附近的一家钢厂（由瑞士和俄罗斯企业集团所有、但雇用美国工人）因为其钢卷使用进口钢坯生产，不符合 ARRA 钢铁条款，以至于失去了最大客户。而由于购买美国货的限制减少了外国竞争，某些产品（如球墨铸铁管配件）的国内市场出现过度集中，市场基本被少数美国生产商控制，从而进一步推高消费者和纳税人的成本。此外，优先采购条款还引发了美国与贸易伙伴，如加拿大的贸易摩擦。

特朗普1.0的行政命令

特朗普能够黄袍加身，很大程度是因为得到铁锈地带劳工阶级的支持。上任后，其“美国优先”政策自然将钢铁行业作为主要保护对象。除了依据《贸易法》第232条对进口钢铁征收国家安全关税外，他还签署了三项行政命令强化已有的“购买国货”原则：“购买美国产品和雇佣美国人”（第13788号行政命令，2017年4月18日签署）、“加强基础设施项目购买美国产品的优先权”（第13858号行政命令，2019年1月31日签署）、“最大限度使用美国制造的商品、产品和材料”（第13881号行政命令，2019年7月15日签署）。

前两份行政命令，没有改变当时的“购买国货”条款，也没有增加新的法律要求。而第三份行政命令的实质影响要大得多，它要求《联邦采购条例》（FAR）监管委员会考虑修改现有规定，包括将钢铁制成品的“美国含量”标准从 50% 提高到 95%；提高豁免门槛，大型美国企业销售产品的豁免成本差门槛（即外国产品必须比美国产品便宜多少）从6%提高到20%，小型企业则从原来的 12% 提高到 30%。换句话说，这份行政命令要求用于联邦政府采购的钢铁几乎必须是“完全美国制造”，同时让基于价格差异而申请豁免、购买更便宜进口钢铁变得更难。随后，FAR 委员会在 2020 年 9 月提出了相关修订草案，并在 2021 年 1 月 19 日正式敲定——就在拜登总统就职的前一天。

拜登政府与《2021年基础设施投资和就业法案》及《通货膨胀削减法案》

与其前任一样，拜登同样试图振兴美国制造业，并加强对制造业工人的扶持。除了发布多项行政命令——例如成立“美国制造办公室”（Made in America Office），专门负责审查“购买美国货”（Buy American）或“美国制造”（Buy America）政策的豁免申请，并提高美国制造终端产品的本土含量比例和价格优惠门槛——拜登政府还推动国会通过一系列立法，大幅增加基础设施投资，并在清洁能源推广中优先采购美国制造的产品，包括钢铁。值得注意的是，“Buy America”与“Buy American”不同，后者仅适用于联邦政府直接采购；前者则适用于使用联邦资金（如拨款、贷款）建设的基础设施项目。

首先，2021年的《基础设施投资与就业法案》（IIJA）授权未来五年内将 1.2 万亿美元用于交通和基础设施，同时扩大了“Buy America”条款在州和地方层面基础设施项目中的适用范围——只要这些项目使用了联邦的补助或贷款资金，就必须优先用美国制造的材料，其中使用的钢铁产品从钢铁最初熔炼阶段到最终涂层处理全过程均需在美国完成。

在IIJA 颁布之前，“熔炼与浇铸”（melted and poured）标准仅适用于联邦资助的交通和水利基础设施相关项目。而 IIJA 的“建设美国、购买美国”（BABA）条款则将这些要求扩展到更多类型的基础设施项目，包括电力输送设施和系统、公用事业、宽带基础设施，以及建筑物和不动产。值得一提的是，这些 BABA 条款也适用于并非由 IIJA 提供资金的联邦项目。

拜登政府在“购买美国货”政策方面最显著的扩张来自《通胀削减法案》（IRA）。卡托研究所的一篇政策分析指出，IRA中的一些补贴带有对外国产品的歧视，因为获得补贴的条件之一是使用美国本土生产的材料。例如，针对清洁能源设施，IRA 为使用“美国生产钢铁”建设的设施提供额外 10% 的税收抵免。至于何谓“美国生产钢铁”，IRA 直接采用了联邦公共交通管理局“Buy America” 的标准，即“所有钢铁和铁的制造过程必须在美国境内完成，精炼钢铁添加剂的冶金工序除外”。换句话说，IRA 将“ Buy America” 钢铁规则的适用范围从其传统的政府采购领域，扩展到了由联邦政府资助的私人部门投资项目。

国安关税

早在2016年竞选期间，特朗普就把贸易放在了政纲核心，承诺彻底推翻自罗斯福以来的自由贸易路线。上任后，他第一时间就让美国退出了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。TPP是美国主导并与环太平洋另外11个经济体签署的贸易协议，旨在应对中国崛起，并为国际贸易制定更高的标准。

2017年4月，特朗普指示商务部长威尔伯·罗斯启动所谓“232 条款”调查，评估进口钢铁和铝制品是否威胁美国国家安全。翌年2 月，商务部发布调查报告，得出肯定结论。随即，特朗普宣布对钢铁进口加征 25% 关税，对铝进口加征 10% 关税。这些国安关税几乎覆盖了所有钢铁产品，后续还扩展到一些钢铁制成品，如钉子。值得一提的是，美国钢铁进口主要来自盟友国家，而非俄罗斯或中国这样的对手国家。

说白了，特朗普的钢铁关税并不是真正基于国家安全，而是为了保护国内钢铁行业，同时增加与他国进行贸易谈判的筹码。其商务部长罗斯在一次电视采访中就坦言，上述关税的目的之一，是迫使加拿大和墨西哥在重新谈判《北美自由贸易协定》（NAFTA）时做出让步。最终，美国还是给予了加墨两国关税豁免，而作为交换，两国分别与美国签署了双边协议，同意建立机制防止倾销、补贴或第三国转运的钢铁进入三国市场。

到了拜登政府时期，美国和欧盟达成协议，同意把原来直接加征的钢铁和铝关税，改成“配额制”，亦即在一定进口数量以内，征收较低关税。协议从2022年1月1日开始实施，到2023年12月31日结束。至于关税配额的额度，则根据历史进口量来设定。双方还承诺寻求一个永久协议，来应对钢铁行业的过剩产能及碳排放问题，但最终没能谈拢。

特朗普2.0上任伊始，就终止了所有钢铁配额协议及豁免条款。关税税率虽然维持在25%，但覆盖范围进一步扩大，纳入了更多所谓的“衍生产品”。与此同时，他还取消了关税豁免申请程序，除非是使用在美国“熔炼并浇铸”的钢材制造的产品。这些钢铁衍生品很多与“国家安全”几乎毫无关系，如冰箱冷柜、洗衣机、电炉灶、办公家具等等。并且，这些衍生品所涉及的贸易额甚至超过了原始钢铁产品的进口额。2025年6月，特朗普进一步把钢铁及相关衍生品的关税税率提高到50%。

那么问题来了：这些关税真的让美国钢铁产业“复兴”了吗？根据美国国际贸易委员会（USITC）2023年的一份报告，美国钢铁进口在2017年到2021年之间下降了大约17%。目前，美国消费的钢铁中，大约80%是本土生产的。但与此同时，美国钢铁的年产量却从8160万吨降到7990万吨。在产能利用率方面，2017年是73.6%，2021年上升了5个多百分点，超过79%，但到2024年，又下降到70.5%。在盈利方面，美国钢铁企业的净营业利润从2017年的约55亿美元，上升到2021年的292亿美元，随后在2024年回落到103亿美元。

不仅如此，这些关税给美国自身带来的成本极其高昂。尽管特朗普一再声称“是外国人在为关税买单”，但事实恰恰相反——真正掏钱的是美国人。

在对2018年关税进行研究后，经济学家们发现，这些关税几乎在第一年就全部转嫁到了美国国内价格上，外国出口商的价格基本没变。也就是说，美国消费者和企业承担了这部分成本。钢铁关税也一样，西雅图大学的一项研究表明，关税成本完全由进口商吸收，继而带来美国钢铁市场上近乎同等幅度的价格上涨。

美国国际贸易委员会的数据显示，钢铁进口价格上涨了22.7%，国内钢铁平均价格上涨了2.4%。钢铁企业收入确实增加了，但下游用钢企业付出的成本更多。估算显示，2018年钢铁行业多赚了24亿美元，而钢铁用户却多付了近60亿美元，相当于每保住一个钢铁岗位要花65万美元。

钢铁是许多产品的重要原材料，钢价被关税推高后，美国制造业产品在国际市场上更难竞争。研究估算，到2019年，这一政策导致美国制造业减少了约7.5万个岗位。钢铁和铝关税每提高1%，美国出口增速就会下降0.11%。从2018到2021年，下游行业每年因此少生产约34亿美元的产品。

与此同时，钢铁关税引发了其他国家的报复。加拿大、中国、欧盟等最初对350多亿美元的美国出口商品加征关税，受冲击最大的就是美国农民。最终，美国政府不得不拿出约300亿美元补贴农民，弥补出口损失。

如果对“232关税”进行全面的成本—收益核算的话，结论不言自明：它们根本不合算。确实，关税可能提高了美国钢铁企业的利润，也在一定程度上刺激了国内钢铁生产但代价远远大于收益。反过来，根据税务基金会一项最新的分析，如果废除钢铁和铝的国安关税，则美国GDP将提高0.02%（约35亿美元）；工资水平提高0.01%；资本存量提高0.02%；新增4000多个就业岗位。