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北语国别和区域研究院

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本院编辑的《国别区域疫情专报》汇集全国各高校国别和区域研究中心报告和分析，及时提供疫情相关的最新资讯，供研究参考。

作者

代帆，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院副院长，菲律宾研究中心

在 2020 年 1 月 30 日，菲律宾本土发现第一例新冠状病毒案例。随后，菲律宾政府采取了一系列严格的管控措施，包括遣返来自中国的游客，拒绝为来自武汉的中国公民提供落地签证，随后更进一步禁止所有来自中国大陆、香港和澳门的游客直接抵达菲律宾。随着形势的日益严峻，菲律宾政府宣布吕宋岛在 3 月 15 日至 4 月 14 日期间实行一个月的封城和宵禁。尽管如此，菲律宾冠状病毒案例一直在持续而缓慢的增长，疫情形势不容乐观。

一、菲律宾疫情风险指数：4（1-5 个等级，5 为最高）

新加坡、泰国、马来西亚、印尼和菲律宾是东南亚地区率先发生新冠疫情的国家。不过，与其他几个国家相比，菲律宾的新冠案例爆发较晚，确诊数量一直远远低于上述几国。在管控措施上，菲律宾政府早在 1 月底就对国际旅行采取了限制措施，反应速度并不慢。尽管如此，菲律宾的确诊案例依然由 3 月 6 日的 5 例，飙升到 4 月 16 日的 5660例，且死亡病例为 362 例。无论是确诊病例，还是死亡病例，都跃居东南亚国家首位。就疫情风险来看，菲律宾的风险指数较高。原因在于：

第一，菲律宾实际病例远高于确诊病例。按照菲律宾政府发布的数据，菲律宾确诊病例数量增长较为缓慢，并没有出现大规模爆发的迹象。但实际上，菲律宾确诊病例数量少主要是因为前期检测能力有限，未能在人群中大规模开展检测。截止到 4 月 13 日上午 12 点，菲律宾全部检测数量为 43500 人。如果无症状感染者或者实际病例未能及时发现，那么病毒进一步扩散的风险就会较高。

第二，菲律宾人口密集，一旦疫情爆发，传播速度恐极快。菲律宾人口约 1.06 亿，主要分布在吕宋岛，其中大马尼拉地区人口接近两 2 千万，。而且菲律宾大多数家庭人口众多，尤其是贫困家庭。地区人口密度和家庭人口密度居高不下，极易于呼吸道疾病的传播。

第三，菲律宾的医疗资源分布不均且欠缺，地区差异较大。世卫组织曾认为菲律宾的医疗保健系统“碎片化”。菲律宾的医疗体系是 1987 年通过的双重医疗体系，即公共部门和私营部门共同组成。公共部门基于税收实施预算，包括公立医院、地方医院及农村卫生保健中心，菲律宾大约有 40%的公立医院。私营部门以市场为导向，以北美医疗模式为基础。菲律宾卫生部门下属 1224 家医院，2587 个城市/农村卫生中心和 20216 个村庄卫生站（2016 年数据）。由于公立医院就业困难且工资低，即使每年有大批医学生毕业，但大批医学人才往往选择出国就业。在菲律宾过亿的人口中，许多人无法获得基本医疗服务，每千名菲律宾人约只有一名医生。另外，菲律宾的人均医疗保健支出也处于东南亚国家较低水平。2018 年，菲律宾卫生部拨款为106 亿比索，合计人民币才 15 亿元。

而且，菲律宾医院大多集中于大马尼拉地区，医护人员也多分布于城市地区，只有10％的卫生工作者在农村地区服务，从而导致菲律宾农村和城市医疗条件差异巨大。即使在城市地区，社区（barangay）保健中心也基本无专业医生，甚至有的也没有全科医生。对于一般的菲律宾人来说，家庭往往是他们生病时护理场所的第一选择。但对于新冠病毒这种呼吸道疾病来说，需要严格的隔离治疗措施才能得以有效控制，如果仍按照传统模式以家庭为单位自我治疗，对于确诊患者的恢复和疫情蔓延的阻断都是致命的打击。

第四，菲律宾贫困人口多，防控和治疗难度大。一方面是贫困人口居住条件简陋，卫生环境及消毒防护措施不到位，易于感染；另一方面是贫困人口难以负担的防护和治疗费用，除非菲律宾政府也像中国一样为疑似患者和确诊患者的治疗费买单，但目前看来如果菲律宾爆发大规模疫情，国家财政也无力支撑。根据“亚洲脉动”(Pulse Asia) 的调查，约 99%的菲律宾人无法购买处方药，因为他们无法负担过高的价格。在该调查的 1200 名受访者中，有 23%的人表示无法获得药品，甚至有 16%的人表示在居住地区没有药品。人们对医疗用品的可负担性已经成为菲律宾人健康的重要威胁。如果疫情大规模爆发，大量的贫困人口将面临生与死的考验。

二、菲律宾疫情快速发展的原因

第一，早期防控方向失误。菲律宾较早对国际游客采取限制措施，但是，其早期的限制措施主要针对中国游客以及有中国旅游经历的国际游客。而实际上，由于马尼拉是个比较国际化的城市，3 月份以来的病例更多经由欧美等国传入，等到菲律宾政府意识到这一问题时，疫情已经在菲律宾传播开来。

第二，尽管菲律宾政府宣布在马尼拉采取封城的政策，但未能完全切断传染源。由于菲律宾的床位以及病毒检测能力有限，导致不少病人未能被检测，或者即使被检测， 但是不少的轻症的新冠病人只能在居家隔离。由此导致感染进一步扩散，以及轻症变成重症，死亡率居高不下。菲律宾热带医学研究所菲律宾最大的新冠病毒检测机构，拥有两个实验室，但每个实验室目前最大的检测量才每天 700 个。菲律宾卫生部的计划是在4 月 14 日之前每天进行 3,000 次测试，4 月底进一步将容量增加 8,000 至 10,000 个， 但这一计划能否实现尚未可知。

第三，民间重视不够。3 月 15 日，菲律宾政府宣布将该国的预警等级升至最高级， 同时马尼拉大都会区实行为期 30 天的“封城”，所有学校停课。此外，政府还禁止举行大型的人员聚集活动。不过，就目前来看，菲律宾的政策似乎体现了菲律宾人一贯的乐观、散漫和随意。杜特尔特本人及其高官在 3 月 12 日发表电视讲话时，居然无一人戴口罩。3 月 16 日封城第一天，警方仅仅在市区设下路障，根本起不到隔离作用，大多数军警仅用一块布蒙住口鼻，空手检查身份证，很多地方没有检查体温。在公共交通工具上，乘客不仅密集而且大多没有戴口罩，有的市民更以嬉戏的方式面对军警检查。尤其在贫困地区，普通民众既缺乏防护物资，也缺乏自我保护意识，因此小规模人群聚集现象依然非常普遍。

三、疫情对菲律宾的影响第一，重创菲律宾经济

受马尼拉封城以及世界范围疫情的影响，菲律宾民众减少外出、消费以及在公共场合的聚会，因此对菲律宾国内消费市场，以及旅游、建筑、基建、交通等行业带来了负面的效应。以航空业为例，受菲律宾政府旅行禁令的影响，菲律宾国内的航空公司取消了大量航班，因此航空业可能遭受 30 多亿比索甚至更高的损失，菲律宾航空、宿雾太平洋等航空公司股票也因此下降。旅游业是菲律宾的支柱行业之一，1-4 月是菲律宾上半年的旅游旺季，但是受疫情的影响，访菲游客急剧下降，菲律宾的旅游业因此短期遭受重创。

第二，失业人口增加，贫困人口处境更加艰难。为遏制新冠肺炎疫情在菲律宾全国的进一步蔓延，继吕宋全境实行封城以来，维萨亚和棉兰老地区的部分地方政府也陆续宣布实施“封城”模式抗疫。菲律宾劳工部长表示，自 3 月份“封城”以来，已有超过 100 万工人因企业关闭或实行弹性工作制而受到影响。这些工人大多数属于制造业、酒店餐饮业和其他旅游业相关行业，也有部分来自教育行业。尽管菲杜特尔特政府为受到影响的 300 多万工人提供包括补贴在内的各种援助，但受制于有限的财力，以及庞大的就业人口，因此实际失业人口依然迅速攀升。此外，菲律宾还有大量依靠短期劳务和临时工作生存的底层贫困家庭，这些家庭正在失去家庭唯一的经济来源而陷入赤贫。

第三，社会动荡风险加剧。菲律宾社会两极分化严重，贫困人口和失业人口本来较多，新冠状病毒疫情进一步加剧贫困人口的困境。不少贫困菲律宾人因此认为，贫困本身比新冠状病毒带来的危险更大。很多贫困家庭因此不得不铤而走险，无视封城禁令而寻求生活来源，菲律宾政府也因此面临放松管制的压力。一旦大量贫困家庭的困境无法缓解，不排除菲律宾社会因此出现动荡，包括游行示威、抢劫等等，而这又可能进一步加剧新冠状病毒的扩散。

四、对中国的风险

中菲两国近年来政治关系友好，经贸关系发展迅速。但是，南海冲突以及非法劳工、网络博彩等问题，依然构成对双边关系的潜在挑战。新冠状病毒疫情本质上属于菲律宾国内问题，但是疫情在菲律宾社会诱发的问题却对中国方面构成了现实和潜在的风险。主要体现在如下几个方面：

第一，外交层面的风险。现任菲律宾总统杜特尔特奉行对华友好的政策，由于其声望较高，其指定或者支持的下一任总统候选人在 2022 年的总统大选中也将获得较大的优势。但是，一旦杜特尔特政府应对新冠状病毒疫情失误，菲律宾的反对派以及国内对华持有偏见的政治势力和社会力量，就可能趁机抨击杜特尔特的统治及对华政策，从而危及其政权合法性，进一步影响到菲律宾国内围绕下届总统大选进行的势力重组，比如杜特尔特青睐的总统候选人因此失去选民支持。

第二，反华情绪蔓延，中国在菲形象恶化。从疫情爆发之初到目前，国际社交平台如Youtube, Facebook, TikTok，Twitter上充斥着大量对中国进行污蔑和歪曲报道的新闻和视频，不少内容指责是中国造成了此次新冠状病毒疫情的爆发并要求中国为此承担责任。由于菲律宾网民数量庞大，且使用社交媒体的时间居全球前列，因此上述歪曲报道在菲律宾网民中广泛传播。在疫情的早期阶段，不少菲律宾人甚至不敢购买产自中国的商品，包括不敢使用中国甚至武汉生产的口罩。尽管中国政府出人出力，帮助菲律宾抗击疫情，但是中国政府和人民的善行尚未能有效消除上述对中国的种种污蔑和不实指责。相反，疫情在一定程度上恶化了菲律宾人本来就存在的对中国的负面认知。

第三，追随国际反华势力，在国际上围绕“追责”中国进行鼓噪。近期，不少在菲律宾的中国公民，以及菲律宾华人常常面临着菲律宾人歧视和责难，要求中国为新冠状病毒疫情蔓延负责。尽管菲律宾政府奉行对华友好的政策，但是参考以往的经验，不排除美国鼓动菲律宾国内的反华势力，在菲律宾国内围绕“追责”中国进行鼓噪和动员，给中国“泼脏水”，从而破坏中菲关系。

第四，菲律宾华人受到牵连。由于冠状病毒在中国发生，不少华人经常往返中国，不少菲律宾人会担心菲律宾华人携带病毒，因此与华人保持距离，一些人甚至希望华人“回到”中国。

第五，中国对菲律宾投资项目受阻。随着疫情形势的严峻，中国和菲律宾都采取了较为严格的防控措施。目前中资企业赴菲投资、开展工程项目都受到一定阻碍。比如一方面，受菲律宾政府旅游禁令的影响，在中国度农历新年的中国工程师无法返回菲律宾， 另一方面受菲律宾国内封城禁令的影响，菲律宾国内的工人也无法正常参与中资项目建设。

五、政策建议

自菲律宾疫情爆发以来，中国政府已经在人力和物资方面给予菲律宾很多援助和支持。此外，广大菲律宾华侨华人、中国新移民也纷纷捐款捐物，给予菲律宾社会莫大的支持。菲律宾的媒体也开始报道中国政府、华侨华人对菲律宾的援助。基于此，中方目前最紧迫的任务在于：第一，帮助杜特尔特政府稳定和控制疫情，从而稳定杜特尔特政府的政权合法性；第二，消除菲律宾民众因疫情而对中国产生的不信任和疑虑，并在菲律宾社会传播中国的善意，建立菲律宾社会中国的好感和信任。

第一，在抗击疫情方面持续给予菲律宾相应的帮助。菲律宾贫富分化严重，医疗资源缺乏，面对各类灾难的抵抗能力较弱，为了帮助杜特尔特政府有效应对疫情，维护政权合法性，稳定中菲关系的大局，我们有必要持续给予菲律宾社会相应的帮助。

第二，与菲律宾华人社会、菲律宾华文媒体、菲律宾主流媒体，以及相关研究机构或者智库合作，联合举办与抗击疫情有关的研讨会或经验分享会，让中国对菲律宾的援助持续成为菲律宾主流媒体关注的热点和焦点。

第三，由我驻外使馆出面，邀请菲律宾主流社会中对华友好的人士、学者或专栏作家，举行疫情交流或者分享座谈，或者澄清互联网上与抗击疫情有关的不实信息，支持他们为菲律宾主流媒体写稿，介绍中菲两国之间的合作，以菲律宾人熟悉的方式来讲述中国故事。

第四，利用多媒体手段塑造我国的正面形象。由我驻外使馆出面，请一些对华友好、信得过的菲律宾人朋友制作能够正面反应中国政府抗击疫情的视频文件，在Youtube和TikTok(抖音)上进行传播，主动塑造我方的积极正面形象。

来源｜北京市高精尖学科国别区域学专报

2020年4月 总第一期

排版｜谢童

责任编辑｜罗奥 帕提曼

执行主编｜寿慧生

主编｜黄靖 罗林

国别和区域研究院

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原标题：《疫情专报｜菲律宾疫情形势分析》