市场监管部门的“投诉”管辖怎么看？怎么办？

以下文章来源于法制实务谈，作者MT匠

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2020年1月1日，国家市场监督管理总局令第20号《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下称“20号令”）已生效实施。20号令作为专项的投诉举报处理规章，无疑是全国基层市场监督管理部门处理投诉举报的法律依据和程序规范，其重要性不言而喻。

由于市场监督管理部门是整合了原工商、质监、食药等多部门职责的综合行政机构，因而其行政执法程序的规范统一，是一项艰巨而复杂的工程。不仅20号令名称中有“暂行”两字，2号令《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》和3号令《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》等诸多行政程序规范也无不如此，这也足以说明“整合”的难度，需要经过实践的磨合过程。尤其20号令作为衔接行政处罚程序的配套规章，并未与2号令同步出台，而是经历了几次反复研究，二次公开征求意见，最后在“延缓” 近一年的时间才正式出台，即便如此还不是较为完善的版本，更显得制定此规章的不易。本文在阐述“投诉”管辖中，也有从完善的角度去探讨的含义。

20号令对“投诉”与“举报”分别作了定义，同时也规定了相应的处理程序，但两者具有很强的关联性，它们的“处理权限”（为便于叙述，以下按惯例统称为“管辖”）具有一致性（分离状态是极个别的例外），因而本文虽只谈“投诉”管辖，也很难避免不涉及“举报”管辖的相关问题。

一、“投诉”的定义与范围

（一）“投诉”的定义

按照20号令第三条第一款的规定，所谓“投诉”与原工商总局62号令《工商行政管理行政部门处理消费者投诉办法》第二条所指的“消费者权益争议投诉”是一致的，即仅限于消费者因与经营者发生消费者权益争议而向行政部门请求处理的范畴。其基本特征是：第一，投诉人应是“为生活需要购买、使用商品或者接受服务”的消费者；第二，投诉是基于与经营者发生了消费者权益争议；第三，投诉目的是请求行政部门解决此争议。因而20号令所称的“投诉”，并不以经营者涉嫌违法为前提，这与原质监的“产品质量申诉”（以“消费者发现有质量问题”为条件）、原食药的“投诉举报”（性质是“反映...有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为”）不同，只要存在消费者权益争议事实，且属于市场监督管理部门职责范围内的事项，消费者即可投诉并为市场监督管理部门所受理。

（二）“投诉”范围的“扩张”

按照国家发改委令第6号《价格违法行为举报处理规定（2014年）》第十二条规定，“价格投诉”性质与20号令的“投诉”亦相同，列入20号令“投诉”范围顺理成章。国家发改委以前发布的有关价格投诉的规章以及规范性文件，应不再作为市场监管部门价格投诉处理的依据，不论其是否明文废止。

笔者注意到，最高人民法院、国家发展和改革委员会、司法部近期联合发布的《关于深入开展价格争议纠纷调解工作的意见》（法发〔2019〕32号）。该《意见》明确发生价格争议纠纷（含消费者权益争议）的，可以通过“价格主管部门所属的价格认定机构”行政调解的途径解决。按照该《意见》第（四）条的规定，“价格认定机构”的行政调解范围存在与市场监督管理价格投诉处理的重叠部分，当然也有不重叠的部分，如“涉嫌价格违法、依法应当立案查处的”价格投诉。按照20号令第十五条第（二）项的投诉“不重复处理”原则，对于“价格认定机构”以及“相关人民调解组织调解”等已受理或者已处理过的同一投诉，市场监督管理部门应不予受理；已经受理的应终止调解。

鉴于原食药总局21号令《食品药品投诉举报管理办法》并未规定食药部门有处理消费者权益争议投诉的职责，且原食药系统也一直坚持不对消费者权益争议民事纠纷进行处理，但在20号令所称的“投诉”不排斥食药“三品一械”状况下，无疑将此涵盖在内，即包括了消费者为生活需要购买、使用（食用）食品、药品、化妆品、医疗器械等产品，与经营者发生的消费者权益争议的投诉。这里的“经营者”应作与《反不正当竞争法》所称“经营者”一致的解释，即不以是否取得营业执照为唯一依据，而应当以在交易中提供商品或者服务的地位予以认定。如不领取营业执照的公立医院向患者提供的药品、医疗器械涉及安全质量问题所引起的权益争议，在一定情形下也会被列入其中。

“投诉”范围的扩大，自然还包括原质监职责范围的事项，包括产品质量以及计量、认证产品、特种设备等涉及消费者权益的投诉。原国家质量技术监督局令第51号《产品质量申诉处理办法》是基于1993年公布的《产品质量法》制定，有些内容实际已不适用，如“用户申诉”。原质监的产品质量申诉处理，虽然也有行政调解内容，但其根据并非是《消费者权益保护法》，而是《产品质量法》。现如今20号令已统一，对于消费者的产品质量申诉（《产品质量法》第二十二条），按照消费者权益争议投诉处理，应该是没有什么问题的。

（三）“投诉”的例外

第一，对农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料的权益争议投诉，应按照20号令的投诉程序办理。

依照《消费者权益保护法》第六十二条“农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料，参照本法执行。”的规定，农民为自己农业生产需要而购买、使用的农业生产资料，如化肥、种子、饲料等，与经营者发生权益争议，向市场监督管理部门投诉的，市场监督管理部门应当按照20号令投诉的处理程序办理。所谓“参照”的含义是“适合的照着办”，不是参考的意思。在具体处理中，农民购买生产资料与消费者购买生活资料当然是有差异的，但就处理程序、“退一赔三”而言，则是没有差异的，故应“照着执行”。再者，20号令第三十八条第一款也明文规定此类投诉“可以参照本办法执行”，故市场监督管理部门应当按照20号令“投诉”程序，办理农民为自己农业生产需要而购买、使用农业生产资料与经营者发生权益争议的投诉。

第二，按照相关法律法规规定，对非消费者权益争议的投诉，如权利人与他人发生侵权争议的投诉，属于市场监督管理部门处理职责范围的，应参照适用20号令投诉处理程序办理。

如《商标法》第六十条第一款规定“有本法第五十七条所列侵犯注册商标专用权行为之一，引起纠纷的，…商标注册人或者利害关系人…，也可以请求市场监督管理部门处理。”第三款则进一步规定“对侵犯商标专用权的赔偿数额的争议，当事人可以请求进行处理的工商行政管理部门调解，…”以及《商标法实施条例》第七十七条“对侵犯注册商标专用权的行为，任何人可以向工商行政管理部门投诉或者举报。”据此，商标注册人或者利害关系人（如被许可人）因商标侵权引起的纠纷，有权向市场监督管理部门进行投诉。

20号令第三十八条第一款规定“市场监督管理部门处理依法提起的除本办法第三条规定以外的其他投诉的，可以参照本办法执行。”故对于商标侵权等争议的投诉，就民事纠纷（如赔偿数额的争议）处理部分，应参照适用20号令的投诉处理程序。

需要指出的是：非消费者权益争议的其他投诉，包括经营者因自己的权益受到侵害的投诉，市场监督管理部门并非一律都要参照20号令投诉程序处理。没有法律法规明确赋予市场监督管理部门有处理民事纠纷权限的，市场监督管理部门不得参照介入民事纠纷处理。

《广告法》第五十三条规定“任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。”此处的“投诉”可能不限于消费者，也包括受到虚假广告、贬低广告等违法广告行为侵害的其他经营者的投诉。《反不正当竞争法》第十六条第一款规定“对涉嫌不正当竞争行为，任何单位和个人有权向监督检查部门举报，监督检查部门接到举报后应当依法及时处理。”这里虽然未出现“投诉”两字，但此处的“举报”一词也应包含2号令中，经营者请求行政部门制止侵犯自己合法权益行为的投诉。但无论《广告法》，还是《反不正当竞争法》，均未规定市场监督管理部门有处理经营者之间民事侵权纠纷的职责，故此类“投诉”仍然应按“举报”程序办理，不得参照20号令的投诉程序介入民事纠纷处理。

此外，无论是《消费者权益保护法》，还是20号令所指的“与经营者发生消费者权益争议”中的“经营者”，应当是合法经营者，包括依法无需取得营业执照的主体。与非法经营者（如无证无照经营者）发生“消费”争议的，应不属于市场监督管理部门“投诉”管辖范围，不论消费者是否“举报”，都应当依法查处非法经营行为，必要时应依法采取诸如“责令限期退还”等行政措施来保障消费者合法权益。当然，如果消费者明知或者应知非法经营仍与之交易的，其利益当不受法律保护。

二、“投诉”的管辖边界

所谓“投诉”的管辖边界，是指市场监督管理部门与其他行政部门对消费者权益争议投诉处理职责的界线。

笔者认为，行政部门对消费者权益争议投诉的管辖，或者说处理权限，是基于其行政管理职责，包括行政监管职责，没有行政主管权或者监管权就不存在处理职责，自然也无管辖权。《消费者权益保护法》第三十九条第（三）项规定的“向有关行政部门投诉”的消费者权益争议行政救济途径，实质是规定了行政部门负有处理其职责范围内的消费者权益争议投诉的义务。何为“有关行政部门”？应当是指对投诉所涉及的事项，负有相应行政主管、行政监管职责的行政部门。故消费者权益争议行政处理，没有特定的包打天下的“主管部门”，过去工商行政管理部门不是，现在市场监督管理部门也不是，而是“有关行政部门”各司其职，与司法等国家机关共同承担国家保护消费者合法权益的责任。

毋庸讳言，原工商行政管理部门很难具体确定自己的职责边界，沿革下来，市场监督管理部门自然也是如此。实务中，也只能采取排除法，即凡国家设定有专项监管事项，且在市场监督管理部门职责以外的，应不属于市场监管部门职责范围。

《中华人民共和国电信条例（2016年修订）》第三条规定，对“电信业实施监督管理”的行政部门是“国务院信息产业主管部门”和“省、自治区、直辖市电信管理机构”，没有“其他部门根据各自职责….”的表述。按照《中华人民共和国反不正当竞争法》第四条“法律、行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定。”的规定，类似于“对电信用户不履行公开作出的承诺或者作容易引起误解的虚假宣传”这样的不正当竞争行为，就不用市场监管部门操心了。据此，电信服务领域（包括基础电信业务、增值电信业务、电信网间互联、电信资源分配以及电信资费）内的事项，依法由信息产业主管部门或者省级电信管理机构专项监管。由此，涉及电信服务领域的消费者权益争议投诉也不应当由市场监督管理部门管辖。换言之，市场监管部门并无处理电信服务领域内的消费者权益争议投诉的职责和权限。其他诸如旅游服务、航空服务、公铁水客运服务、汽车维修服务、金融服务、快递服务以及物业服务、出租车服务等等，也都不属于市场监管部门职责范围，不应受理此类消费者权益争议投诉。

特别强调，越权管辖（处理）消费者权益争议投诉，不仅有违依法行政原则，而且也不利于消费者合法权益的保护，甚至可能产生损害消费者正当合法权益的相反结果。国家对各行政部门的分工，是根据各行政部门的“行为能力”作出的合理安排，越权实质是超出自己能力办事。“没有金刚钻，不揽瓷器活”，这应该是所有行政部门的基本原则，市场监督管理部门自不例外。

当然，“投诉”管辖边界问题，也要防止走向另一个极端，即认为凡是其他行政部门有权处理的，市场监督管理部门都没有处理职责了。行政部门之间的职责交叉或者混合，是难以避免的，共同管辖很多时候也具有一定的普遍性。有的同志很喜欢挖掘别的行政部门规定，以此来证明自己没有管辖权，这个是错误的。别的行政部门对此有处理权限，并不必然排斥市场监督管理部门的处理职责，价格纠纷争议投诉如此，单用途商业预付卡的争议纠纷投诉也是如此。

单用途商业预付卡监管职责，不是商务部《单用途商业预付卡管理办法(试行)》自行确定的，而是《国务院办公厅转发人民银行监察部等部门关于规范商业预付卡管理意见的通知》（国办发〔2011〕25号）所规定，其中也有市场监督管理部门的职责内容，故对此不能一概而论。

三、“实际经营地或者住所地”的管辖思考

按照20号令第十五条第（一）项规定，对“本行政机关不具有处理权限的”投诉，应不予受理。这就是说即便属于市场监督管理部门处理职责范围内的投诉，也有内部的管辖分工，但如何区分自己是否具有管辖权（处理权限），也并非一目了然，有时还会显得很难识别。

根据20号令第十二条第一款“投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监督管理部门处理。”的规定，市场监督管理部门是以经营者的“实际经营地或者住所地”来确定管辖权的。20号令本身未对“实际经营地或者住所地”进行解释，这就需要“揣摩上意”了。

我们先来看“住所地”的概念。“住所地”不是企业和个体工商户登记事项，应不属于市场经营主体登记管理概念，而是民法概念。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第三条第二款“法人或者其他组织的主要办事机构所在地不能确定的，法人或者其他组织的注册地或者登记地为住所地。”的规定，鉴于市场监督管理部门不承认未经登记的“主要办事机构所在地”的合法性，故只有注册地，才是营利法人、非法人营利组织的“住所地”。未经登记的“主要办事机构所在地”，只能归入“实际经营地”，而非“住所地”。

营利法人与非法人营利组织的概念都来源于《民法总则》，结合《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等商事登记法律法规规定，“营利法人”是指公司企业法人、非公司企业法人和农业专业合作社法人；“非法人营利组织”是指个人独资企业及其分支机构、合伙企业及其分支机构和营利法人的分支机构以及其他不具有法人资格的经营单位。

对公民（自然人）作为经营者（包括个体工商户和依法无需取得营业执照即可从事经营活动的个人）的“住所地”理解，可能会产生一些分歧。

查《民法总则》（2017年3月15日）第二十五条规定“自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第三条第一款规定“公民的住所地是指公民的户籍所在地…”由于上述司法解释早于民法总则的公布，故公民的“住所地”还应当包括经常居所地。

按照《民法总则》第五十四条“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。”和国务院《个体工商户条例》第二条第一款“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。”的规定，个体工商户是取得营业资格的公民（自然人）。《个体工商户条例》第八条第二款进一步规定“个体工商户登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。”故取得个体工商户登记的公民（自然人）“住所”，应记载于个体工商户登记档案。那么是不是意味着，一个户籍在广东甲县的A，来到山东乙县注册登记了一家个体工商户，凑巧一家乡人B在A的乙县店里买了商品，回到家乡不满意，可以向A的户籍所在地甲县市场监管部门投诉吗？

还有一个问题，个体工商户不是组织，其“经营场所”地址虽可列入“经营者所在地”，但却不是“住所地”，大概也只能归入“实际经营地”范畴。当该个体工商户关门（未注销）离开此“实际经营地”，消费者是否有权向该个体工商户的户籍所在地（住所地）市场监管部门投诉？

“住所地”有这么绕，“实际经营地”就清晰了吗？事实也并非如此。

“实际经营地”来源于总局2号令。总局2号令第九条第二款规定“平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。”20号令应是沿用了这个概念。

笔者不理解，总局为何要抛弃沿用了几十年的“经营行为发生地”的概念？第一，行为发生地有“着手地、实施地、经过地、结果地”（源自工商法字［2000］第222号以及更早的文件）“多重”管辖问题，那么“实际经营地”就能避免多重管辖？实务中“着手地、经过地”的管辖仅涉及陆上查缉走私物品（目前除广东、福建、广西和云南等省份外，一般已无此职责）、非法贩运野生动植物等特殊案件，99%以上的案件与此无关。第二，“实际经营地”管辖原则会排斥“结果地”，这个是有问题的。如发生食物中毒的投诉处置，结果地是最有效、最直接的。原食药总局27号令将此列入管辖范围，是有科学依据的。第三，“经营行为发生地”着眼点在交易行为，不论经营者是谁，是否属于本地；而“实际经营地”则必然联系经营者，即经营者在哪里经营才是核心。从概念和实践看，“经营行为发生地”的涵盖面显然要大于“实际经营地”。

比如在某市甲区注册的A公司，在乙区擅自设立了一个分公司（对外以A公司名义），消费者因在该“分公司”购买商品或者接受服务引起纠纷，如果该消费者向乙区市场监管部门投诉，而乙区以“非法设立的分公司在法律上并无行为能力，全部责任应由A公司承担，而A公司注册在甲区，实际经营地也在甲区”为由不予受理，这个可以吗？乙区确实是“分公司”的实际经营地，交易行为也是该“分公司”实施，但“分公司”不具有法律上的主体资格，也不能承担相应法律责任，而A公司虽是责任承担者，但交易行为毕竟不是它实施的，它也只是为自己那个“未成年”的“分公司”买单而已。故乙区不是A公司“实际经营地”也并非说不通。但如果按“经营行为发生地”的管辖原则，则乙区必然对该投诉具有管辖权：不论A公司在哪里注册，也不论“分公司”是否经乙区注册登记，消费者权益的责任由“分公司”还是A公司承担，都不能排除经营行为发生在乙区的事实。

实务中，经营者“实际经营地”一旦与其“住所地”（注册地）分离，还会涉及无证无照经营或者其他非法经营。如按照《食品经营许可证管理办法（2017年修订）》第四条“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”的规定，与注册地分离的实际经营地，会导致“无证食品经营”。此种状态下，“实际经营地”市场监督管理部门是否还应当受理投诉？须知无证经营是非法经营，这与擅自设立分公司的违法行为又有不同。

三、网络交易的“投诉”管辖

《电子商务法》的“电子商务”定义与原工商总局60号令《网络交易管理办法》的“网络商品交易”基本相同，但“电子商务”是广义概念，而“网络商品交易”则是狭义概念。按照原工商总局60号令第三条的规定，“网络商品交易”是单纯的商品或者服务交易的“经营活动”，并不包括与网络商品交易相关的“有关服务”，即平台服务、宣传推广、信用评价、支付结算、物流、快递、网络接入、服务器托管、虚拟空间租用、网站网页设计制作等营利性服务。“网络交易”虽然涵盖了“网络商品交易”及“有关服务”，但与“电子商务”概念相比，仍然是狭义的。按照《电子商务法》第六条“国务院有关部门按照职责分工负责电子商务发展促进、监督管理等工作”的规定，电子商务不是由一个部门主管，而是各行政部门各司其职共同监管。市场监管总局2019年4月30日公布的《网络交易监督管理办法（征求意见稿）》，仍然沿用“网络交易”这个词，可能也在于保持不超越自己的“电子商务”监管职责范围。因而本文用“网络交易”，而不用“电子商务”，或许这样能更准确地表述市场监督管理部门的职能。

20号令第十二条第二款是网络交易“投诉”的专项管辖规定，或者说特别管辖规定。属于网络交易的“投诉”，不再按照第一款的“实际经营地或者住所地”管辖规定办理。

20号令第十二条第二款，它分前后两段，前一段针对的是平台经营者以及不通过平台交易的其他电子商务经营者；而后一段则是针对的是“平台内经营者”。故网络交易投诉管辖按对象分为两类：对平台等电子商务经营者投诉管辖和对“平台内经营者”投诉管辖。

（一）对平台等电子商务经营者的投诉管辖

先看20号令第十二条第二款前一段“对电子商务平台经营者以及通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的投诉，由其住所地县级市场监督管理部门处理。”明确对平台经营者以及不通过平台交易的其他电子商务经营者投诉管辖，按照经营者的“住所地”确定。

笔者认为，这会呈现以下问题：

第一，不通过第三方平台交易的个体工商户，如何确定“住所地”？前述已分析，个体工商户的“经营场所”地址并非其“住所地”的概念，如果将此列入“住所地”范围，是否应由立法机关进行“扩张解释”？

第二，不通过平台交易的电子商务经营者，不在注册地经营，那么“实际经营地”是否可以认定为“住所地”？如果不是，是否存在背离第一款的“实际经营地”管辖原则？且会形成住所地无法管，实际经营地不能管的窘境。如果是，是否也需要立法机关进行“扩张解释”？

第三，《电子商务法》未明确“不需要办理市场主体登记的电子商务经营者”是否可以自办网站经营，那么原工商总局60号令第七条第二款“从事网络商品交易的自然人，应当通过第三方交易平台开展经营活动”的强制性规定，是否约束《电子商务法》规定的无需办照自然人？如果这些自然人既不办理营业执照，又不通过电子商务平台，而是通过自己的微信公众号、微信群、朋友圈或者其他网络渠道销售商品或者提供服务，合法吗？如果合法，消费者权益争议投诉，按自然人“住所地”确定管辖吗？

（二）对平台内经营者的投诉管辖

20号令第十二条第二款的后一段“对平台内经营者的投诉，由其实际经营地或者平台经营者住所地县级市场监督管理部门处理。”的规定，则是针对通过第三方电子商务平台进行交易的电子商务经营者。平台内经营者，也称“网店经营者”，通俗的也有“卖家”“店家”“商家”“商户”的称谓。

实践中，由于网络交易的“非地域性”，平台内经营者往往会出现数量众多的注册地与“实际经营地”两者分离的状况，即注册地在甲，实际经营地在乙，甚至更多的丙、丁…。但何为“实际经营地”？其认定可能比线下经营者更为困难，歧义也更大。即便撇开“不需要办理市场主体登记的”自然人网店经营者外，也存在很大变数。

比如平台内经营者的“发货地”、“退货地”、“仓储地”或者“接单地”等，并不一定就是“实际经营地”。我们曾遇到一个案例，一个退货地居然是个代收点，类似于“菜鸟驿站”，经营者根本不去那里的；还有发货地也可能是其他经营者所在地，只不过根据协议按照接单经营者“指令”发货而已。网络交易的送货、发货、仓储、转运等，很多都已非传统意义上的概念了，分工合作更细。还有“分销”“代销”的，则更是出现了在甲网店下单，却由乙网店发货的状态，乙网店的发货地是甲的实际经营地吗？

按照《市场监管总局关于做好电子商务经营者登记工作的意见》（国市监注〔2018〕236号）“电子商务经营者申请登记为个体工商户的，允许其将网络经营场所作为经营场所进行登记。对于在一个以上电子商务平台从事经营活动的，需要将其从事经营活动的多个网络经营场所向登记机关进行登记。允许将经常居住地登记为住所，个人住所所在地的县、自治县、不设区的市、市辖区市场监督管理部门为其登记机关。”的规定，从事网络商品交易的个体工商户，其“经营场所”可以是虚拟的，那么是不是不存在所谓“实际经营地”了？

当然对平台内经营者的投诉管辖，还有“平台经营者住所地”共同管辖的支撑，但“平台经营者住所地”管辖也有其突出矛盾，即“远程管辖”和数量特别庞大的不利因素，因而很难避免出现对投诉处理的敷衍或者推脱。

（三）与其他规章管辖规定的衔接

按照现行有效的原食药总局27号令《网络食品安全违法行为查处办法》第二十一条第三款和第四款的规定，对网络食品生产经营者食品安全违法行为的管辖，分三类：（1）对无证经营食品行为，由“经营者所在地”或者“实际生产经营地”管辖；（2）对其他食品违法行为，由“经营者所在地或者生产经营场所所在地”管辖；（3）对“引发食品安全事故或者其他严重危害后果的”则更进一步扩大为“违法行为发生地或者违法行为结果地”也可以管辖。

原国家发改委2016年10月发布的《网络交易价格举报管辖规定（试行）》（发改价监规[2016]2245号）第四条规定“被举报的网络交易价格行为系电商实施，由电商所在地价格主管部门管辖。”“被举报的网络交易价格行为系平台实施，由平台所在地价格主管部门管辖。”“被举报的网络交易价格行为系平台和电商共同实施，由平台所在地价格主管部门管辖。”

有人会问，上述规定都是“举报”或者案件管辖规定，与“投诉”管辖有关吗？这就需要了解原食药系统和原价格主管部门的投诉举报处理规定。原食药总局21号令《食品药品投诉举报管理办法》，不区分投诉与举报，统称“投诉举报”，而其“投诉举报”是与违法案件管辖是一致的。根据原发改委6号令《价格违法行为举报处理规定》第十二条的规定，价格投诉和举报的管辖也具有一致性。

由于价格投诉处理已大部转入市场监督管理部门职责范围，故直接按照20号令管辖规定，而不必考虑与原发改委规章、规范性文件规定的冲突，应该是没有问题的。但是，原食药总局27号令是有效规章，对市场监督管理部门处理网络交易食品投诉举报具有约束力，而食品又是特殊商品，因而不顾及此规章直接适用20号令，可能会导致行政行为违法。

如甲地的消费者，通过住所地在乙地的交易平台，购买了丙地的食品经营者的食品，甲地消费者收货吃食发生了食物中毒，向甲地市场监督管理部门投诉举报，那么甲地自应当按照原食药总局27号令的规定，予以受理并依法处理，不得以20号令第十二条未规定其有“处理权限”为由拒绝受理。

四、“投诉”的管辖冲突和上下级管辖衔接机制

20号第十三条规定“对同一消费者权益争议的投诉，两个以上市场监督管理部门均有处理权限的，由先收到投诉的市场监督管理部门处理。”据此，共同管辖状况下的投诉管辖冲突，没有“举报”案件那种“指定管辖”的规定，而是采用了“先收到”的方式解决。对于市场监督管理部门而言，“投诉”是被动的，在两个或者两个以上市场监督管理部门对“投诉”都有管辖权时，实际是由投诉的消费者来选择由谁来处理其投诉。所谓“先收到”，解决的仅仅是当消费者同时向两个及以上有管辖权的市场监督管理部门进行了投诉，由此发生管辖冲突的问题。故作为市场监督管理部门而言，接到消费者投诉，一般情况下只要自己有管辖权的，应当予以受理，无需考虑是谁先收到的，除非发现（包括受理后）存在管辖冲突的事实。

按照20号令第十二条第一款和第二款的规定，“投诉”由县级市场监督管理部门负责处理，不是“县级以上”，而就是“县级”。换言之，一般状况下地级市、省级局以及总局不承担具体处理消费者权益争议投诉的工作。但是，有些投诉不是县级能处理的，故需要补充这个不足，于是就有了第三款规定“上级市场监督管理部门认为有必要的，可以处理下级市场监督管理部门收到的投诉。下级市场监督管理部门认为需要由上级市场监督管理部门处理本行政机关收到的投诉的，可以报请上级市场监督管理部门决定。”

原工商体系与原食药、质监体系不同，工商体系是“下肢发达”，全国一万多个基层工商所（县级局的派出机构）足以说明其基层力量的厚实，故原工商总局62号令规定“消费者投诉由经营者所在地或者经营行为发生地的县（市）、区工商行政管理部门管辖。”“有管辖权的工商行政管理部门可以授权其派出机构，处理派出机构辖区内的消费者投诉。”是符合工商系统实际的。基于食药、质监处于特殊监管领域的特点，资源和力量主要集中在上，而非基层。故原食药、质监系统呈现基层力量相对薄弱，而越往上技术和装备力量越强的状态。

20号令第十二条第三款虽然是照抄了原工商总局62号令第九条第一款和第二款的内容，但实务操作中，应当有所区别。县级市场监督管理部门如遇原食药总局21号令所称的“重要投诉举报”且情况严重的，诸如“已致人死亡、严重伤残、多人伤残等严重后果的”或者有证据表明“可能造成严重食源性或者药源性安全隐患的”等等，都应当报请上级处理。因为基层并无处理这些“重要投诉举报”的相应资源和力量，不是想扛就扛得起的。其他诸如群访群诉以及主流媒体关注的投诉举报，也需要及时向上报报告。

总之，20号令的出台是好事，也是非常必要的，有诸多问题，正是需要在实践中逐步理顺，逐步完善。

来源：法制实务谈

发布单位：中国工商出版社新媒体部（数字出版部）

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