智库 | 任泽平：北京上海深圳如何规划未来

城市规划的国际经验

1、伦敦：现代规划和大城市病治理先行者

现代城市规划和“大城市病”治理先行者。伦敦是全球最早的现代化城市，城市规划经历了规范公共卫生和建筑标准、建设卫星城、复兴内城、建设紧凑型可持续发展城市4个阶段，过程中设置绿带、建设卫星城等方案曾对世界城市规划产生深远影响。城市早期以疏解为主，通过新城运动解决中心区拥挤问题，先后规划人口2.5-8万的卫星城、20-30万的新城疏解产业和人口；

后期以促平衡发展为主，规划外伦敦、内伦敦和中央活动区3个圈层，对应不同的发展策略。伦敦通过发展内城和中央活动区、工业码头用地向商服用地改造等，将衰落的工业、航运业区成功转化为金融、商业区。伦敦的工业化和人口暴增曾引发空气污染、交通拥堵等“大城市病”。为治理城市问题，在环境方面，通过外迁工厂和增加城市绿化等改善空气质量，近十年PM2.5年均值在13-16μg/m⊃3;之间。在交通方面，2003年起试行征收拥堵费、鼓励公共交通出行，到2012年公共交通出行量增长39.5%、汽车使用量下降5.2%，拥堵明显改善。

2、纽约：致力成为以市民为中心、强大公平的世界城市

纽约城市规划经历了框架布局确定、区划法案颁布、郊区化发展、再聚集、多元发展5个阶段，通过大都会区域协同发展、中心区轻工业区向商住综合开发区转变等内城复兴策略，实现从制造业城市向金融、文化产业为中心的服务型城市转变。当前纽约规划的核心是打造经济不断增长、环境可持续和公正的宜居世界城市，主要举措包括：

其一，通过持续增加就业机会、完善教育医疗保障体系提高城市公平程度；2018年纽约市就业岗位达450万个、医保覆盖率达88.2%（2017年）、免费学前教育惠及7万儿童。

其二，发展繁荣、有活力的社区，包括增加公园广场、文化设施、社区商业和建设步行友好街道，2015年纽约步行出行比例达38%，远高于伦敦的21%、东京都的25%。其三，加强公共交通设施建设，提升出行效率；规划2050年低碳出行比率从2015年67%提升至80%。其四，重视气候变化对城市生活的影响，发展弹性城市，包括建设海绵城市、强制推行洪水险、减少温室气体排放等。

3、东京：“环线+放射线”轨道网络连接的多中心城市

东京圈的城市结构规划从早期“一极集中”逐渐转向当前“多中心多核”结构，过程经历发展卫星城、建设7个副都心，拓展多中心都市圈3个阶段，通过引导工业、教育和部分商务功能向都市圈内转移，提高中心区商服用地比例，实现城市从工业中心向全球金融、贸易中心布局的转变。

4、新加坡：以公共交通系统为骨架的高密度可持续发展城市

新加坡人口密度达7816人/km⊃2;，居世界第3位，规划的核心是在有限土地资源下促进城市可持续发展。规划主要有3个特点：

一是前瞻性、延续性强。1971年新加坡确定25个卫星镇环绕中心湾区的城市布局、公有土地制度、生态城市策略，并在此后近50年3版规划中不断优化落实。新加坡通过高附加值工业、物流、科研、商业园区的建设，CBD区和新滨海湾中心区拓展，机场港口和轨道等基础设施提升，促进从工业中心向国际金融、商业中心转变。

二是以公共交通系统为骨架规划卫星镇，步行10分钟生活圈覆盖率近100%。

三是高度关注经济发展与环境保护的平衡。包括重视绿地规划，城市植被覆盖率超80%；环保立法与执行严格；优化生产能耗，过去13年单位GDP能耗已降低25%。

治理“大城市病”：城市规划的中国实践

1、北京：淡化经济中心色彩，从单中心转向“一核一主一副”。

北京的城市定位从新中国初期政治、经济、文化中心和工业基地逐渐转向当前政治、文化、国际交往和科技创新中心。当前北京面临中心区拥挤、交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“大城市病”，同时近年“拆违打墙”致居民生活不便。主要原因在于：

一是低估人口增长并以此制订城市规划，导致用地、公共服务设施等规划不足。北京曾在1958年、1993年、2005年相继提出1000万、1500万、1800万的长期人口规模控制上限，但分别在1986年、2005年和2010年被打破。

二是空间规划布局不合理。北京是单中心城市结构，以多层次的环形放射、轴线对称的道路系统为框架，导致功能和人口一极集中，五环内人口占比约48.9%，职住分离严重。

三是交通建设明显滞后，教育、医疗、零售网点等公共服务资源不足、且分布不平衡。四是机动车和周边地区生产排放等导致空气污染严峻，2012年均PM2.5浓度一度达102μg/m⊃3;，2018年仍然高达51μg/m⊃3;。在京津冀协同发展战略下，北京正主要从以下3个方面着手治理：一是大力疏解非首都核心功能，从“单中心”向“一核一主一副”布局转变；二是加强城市交通基础设施建设、完善和教育医疗等公共服务体系；三是严控生产生活排放。

2、上海：从工业中心转向经济金融中心，走向多中心网络化布局。

上海的城市定位从新中国初期综合性工业基地和科学技术基地逐渐转向当前国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。上海的城市发展呈现圈层式扩展和轴线延伸的特点，多版总规参考伦敦卫星城建设模式，延续多中心、有机疏散的空间布局导向。当前上海的城市发展面临2个主要问题：

一是由于新城产业和人口导入不足，副中心和新城发展独立性、辅助性不够；2015年上海市外环内、外人口密度分别为1.71万、0.23万人/km⊃2;。

二是土地资源的城乡配置严重不合理；2015年上海城镇和农村人口比值高达7.1:1,但其居住用地比值仅1.3:1。

上海正主要从以下3方面着手改进：一是完善新城的综合功能，加速形成“一主、两轴、四翼，多廊、多核、多圈”空间结构布局；二是实施公交优先的战略，构建市域轨道交通网络、优化道路交通、强化新城与主城区快速联系和新城对外辐射能力；三是调整城镇居住用地与农村居民点用地比例从2015年的1.3:1至2035年的4.4:1，合理分配土地资源，构建紧凑型城市。

3、深圳：组团式开发引导的创新活力之城，城市更新任务艰巨。

深圳的城市定位从早期以工业为主导的综合性经济特区逐渐转向当前中国特色社会主义先行示范区、社会主义现代化强国的城市范例，并通过助推粤港澳大湾区建设、建设深港科技创新合作区、打造前海对外开放的门户枢纽、加速城市更新等4项措施加快城市改革与发展。

深圳城市规划以组团为单位，从蛇口、罗湖、沙头角3个据点逐渐发展成为当前2个城市中心、5个副中心和8个组团中心构成的“三轴两带多中心”空间布局。组团式规划一方面适应深圳高速发展，开发节奏更具弹性，灵活可控；另一方面适应地形避免城市摊大饼式扩张，交通成本更低。作为改革先锋，深圳是中国土地财政先行先试者，探索建立了市场为主导的城市建设机制；

2018年率先尝试二次住房制度改革，商品房、保障房和公租房并举。但深圳规划也存在低估人口增长导致规划前瞻性不足、土地资源紧张、城中村遗留问题，2014年城中村自建房占全市住房总量的48%。根据总体规划，未来深圳将在推进城市基础设施建设、大力提升城市公共服务的同时，加速城市更新。

4、结论与建议

1）中国应适应后工业化时代城市发展趋势，全面提升城市规划水平，加快改善城市治理。从纽约、伦敦、东京、莫斯科、新加坡等城市规划演进看，早期城市规划多以产业人口布局为主；现今城市规划则以城市更新、多元发展为主，促进城市均衡增长。中国不少城市已基本完成产业人口布局，尽管城市化还有较大潜力，但随着中国人口未来逐渐进入负增长，不少地区和城市将出现人口收缩。城市工作重心将从大规模建设逐渐转向精细治理，以人民为中心着重提升城市人居环境，提升城市竞争力。参考发达国家的治理经验，具体措施包括：一是改善城市交通状况，推进交通设施建设，平衡各类建设用地比例；二是提高城市活力，增加绿地广场用地供给、提高商业服务网点密度、鼓励公共文化服务设施投入；三是提高教育医疗等公共服务质量，并促进区域平衡。

2）充分尊重城市发展的市场规律，开门做规划。一方面应打开思路，充分尊重人口与资本流动的市场规律，善用引导措施代替行政政策。例如，纽约的郊区化运动借助开发商规划大量廉价低密度住宅，引导大量人口顺利搬离中心区。另一方面，规划编制应完善市民参与机制，充分了解市民对城市发展的期待和需求，城市规划和建设坚持以人民为中心，建设内涵式、集约型、绿色化的城市，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的城市。

3）促进城市可持续发展必须要实现经济发展与环境保护的平衡。从国际经验来看，城市环境与经济发展的关系有两种模式：一是先发展后治理，例如伦敦、东京等都曾经历经济高速发展-环境恶化-污染整顿治理这一过程；二是协调发展，例如新加坡在立国之初即注重平衡经济发展与环境保护。对中国城市而言，一是政府应严格环保立法与执行，严格控制生产生活废气和汽车尾气排放。二是引导鼓励资金投入到生产能耗和排放优化中，持续降低单位GDP能耗。三是增强城市弹性，建设海绵城市。增加城市绿地比例，提高城市生态环境水平，以及自身净化和应对突发性灾害天气的能力。

4）人口不是导致大城市病的主要原因，规划新城、发展以轨道交通为骨架的多中心城市等是提高人口承载力的有效方式。大城市病主要在于核心区功能产业及人口的聚集超过短期承载能力，与城市人口总量并无必然联系。随着城市布局优化、公共服务和基础设施完善等，核心区域及都市圈人口承载力均有望提高。中国不少大城市在城市规划时低估人口增长，导致用地、公共服务及交通设施等规划不足。从国际经验看，当城市集聚发展到一定阶段，中心区的产业、人口有向外疏解需求，并形成两种模式：一是伦敦的有机疏散模式，通过新城疏解核心区功能，并建设多层级城市中心确保城市服务辐射的可达性。二是东京的多中心都市圈模式，构建多个副中心和反磁力中心，通过发达的轨道交通规划建设加强各中心间连接，中心区部分产业和非核心功能逐渐向周边扩散形成都市圈。

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作者：任泽平

来源：泽平宏观（ID：zepinghongguan）

原标题：《北京上海深圳该如何规划未来？》