引子
从20世纪70年代开始,美国逐渐调整之前遏制中国的政策,开始实行对华接触以共同应对日益增长的苏联威胁,这一战略历经反复曲折而最终在90年代末定型。美国接触战略的重要内容是“经济接触”,即通过大力发展对华经贸关系,促使中国在政治、经济和社会各方面朝着美国所希望的方向演变。奥巴马政府时期,面对中国的快速崛起,美国的经济接触增加了一些“经济防范”的因素,但总体而言其接触的方向没有变化。从2015年开始,美国国内掀起了新一轮对华政策辩论,其核心论题就是美国的接触政策是否已然失败。2017年底,美国政府将中国定位为“战略竞争者”,随后中美在2018年爆发了空前的“贸易战”并持续至今,这在很大程度上宣告了美国经济接触的终结,新的“经济竞争”态势拉开序幕,标志着美国对华经济战略的一次重大转型。经贸关系一直被认为是中美关系的“压舱石”,因而经济接触的终结和经济竞争的开始和演进,将会深刻改变中美双边关系乃至整个全球秩序。
“接触”(engagement),是20世纪70年代以来美国对华战略的核心主导思想。美国希望通过在政治、经济和社会等多个维度加强对华联系来影响甚至塑造中国的发展。美国的接触战略在20世纪80年代末和90年代初有过短暂的动摇,但在经过充分的国内政策辩论之后,这一战略在90年代中后期彻底定型。美国对华接触战略的根本内容是“经济接触”,即通过加强与中国的经济关系,将中国纳入美国领导的开放性国际经济体系,以推动中国的经济制度转型,并促使中国遵守既有的国际规则。美国的经济接触战略无论对于中国还是美国都极具正面效果,而且推动了以全球化为特征的自由国际主义经济秩序在全球范围的确立。
但是,面对中国经济的快速成长,以及中国在2008年金融危机之后在国际体系中所展示的日益“自信有为”(assertiveness),并且不断强调“中国道路”,美国国内掀起了一轮新的对华政策辩论,并在2015年之后达到高峰,这次辩论的核心问题就是美国的接触政策是否失败。2017年底,美国政府开始对这场辩论盖棺定论,不仅正式将中国定位为“战略竞争者”和“修正主义国家”,并且公开拒绝承认中国的“市场经济地位”,尤其是2018年引爆空前的中美“贸易战”,在很大程度上宣告美国持续四十年之久的对华经济接触战略的终结,其对华经济政策中防范甚至遏制的一面大幅强化,揭开了中美“经济竞争”(economic competition)的帷幕,标志着美国对华经济战略的一次重大转型。目前这场对华经济战略转型还在继续演进之中,它是否会滑向部分或者彻底的“经济脱钩”(economic decoupling)或“经济遏制”(economic containment),尚殊难预料。
考虑到经贸关系一直被认为是中美关系的“压舱石”,是支撑中美关系发展的最为正面的力量,美国对华经济战略的转型可能会深刻改变中美双边关系。如果中美经济竞争关系不能得到有效管控,以致美国确立了明确而坚定的对华经济脱钩乃至遏制战略,不仅会给两国经济发展带来消极后果,对于全球经济治理和全球经济秩序都将是一个巨大的悲剧。
一、美国对外经济战略的基本类型
美国是世界上最具大战略思维的国家,这在很大程度上源于美国特殊的国际地位。美国在世界上长期居于首要地位,决定了它比其他任何国家都更加急迫地需要动用各种资源来对世界秩序进行有效的管理,而且这种有效管理是长期性的。对外经济战略是美国国家大战略的重要部分,同时也是服务于美国综合性国家战略目标的重要手段之一。尤其是在赤裸裸的武力使用日益非法的国际背景下,综合动用各种经济要素甚至直接利用政府有形之手干预国际经济关系,以实现某种特定的重大国际目标,已经成为美国惯用的外交方式,强大的“经济武器”也成为美国在国际舞台上纵横捭阖的一个重要权力杠杆。
美国的对外经济战略从积极到消极大体分为六个类型:经济援助、经济联合、经济接触、经济竞争、经济脱钩和经济遏制。运用这六种类型的经济战略,美国在对目标国的身份定位以及所采取的具体执行方式上都截然不同。由于美国是全球性霸权,其长期性的、战略性的对外经济政策行为都被纳入美国全球战略的轨道之中,而绝不是简单的短期经济利益选择。
第一,经济援助战略。该战略是指通过直接或间接提供经济资源,包括资金、市场、技术、人力、商品和服务等,来帮助他国实现经济发展,以换取该国在政治和外交上的行为有利于援助国。经济援助经常被主要经济体作为外交工具来使用,因此它往往被直接等同于狭义的“经济外交”。在对外援助战略的基本框架下,受援国通常被美国定义为盟友或者朋友。
美国是世界第一大经济体,也长期是提供对外援助金额最多的国家。第二次世界大战结束之后,美国推行“马歇尔计划”,通过赠款和贷款两种方式共向西欧投放了124亿美元的援助,成为美国历史上最为重要的经济援助战略。马歇尔计划加速了西欧的经济复兴,确保了资本主义阵营的稳定,为美国日后打赢冷战奠定了重要基础。1961年经肯尼迪总统批准,美国成立国际开发署,统一负责对外援助的执行。不仅如此,美国还建立了世界银行这一多边对外援助机制,成为美国重要的制度权力工具。
第二,经济联合战略。该战略是指与特定的国家实行某种具有特惠性质的经济合作,即合作的好处只惠及集团内部,而不外溢到非集团成员。经济联合的形式非常多,比如只限于集团内部的市场开放和市场准入,以及包括汇率和财政在内的宏观经济政策协调等等。经济联合战略具有双重目的:一是通过加强合作改变集团内成员的行为和观念,通过培养合作的习惯促进成员在政治安全等其他方面的合作;二是通过成员联合增强对外部非成员的实力地位。
二战结束之后,美国领导西方资本主义国家通过关税与贸易总协定框架下的关税减让谈判来加强内部的合作,这是一种较大范围的经济联合战略,其目的是加强市场经济国家的团结以对抗计划经济。冷战结束之后,由于进行大范围的经济联合变得日益困难,美国开始调整战略,积极推动小范围的经济联合,其典型就是以北美自贸区为代表的各种自由贸易协定。这种小范围的经济联合有些体现了美国的地缘政治诉求,有些则是为了对抗其他的竞争型经济体,包括日益走向联合的欧盟以及不断崛起的中国。而美国实施经济联合的对象大都经过精心的选择,要么是美国政治上的盟友,要么是美国致力于重点发展的朋友或伙伴。
第三,经济接触战略。该战略旨在通过积极发展与某国的经济关系,以促进该国的经济发展和体制转型,希望借此实现其他方面的政策目标,包括维护自身的全球领导地位、加强合作关系、促进市场扩张和推广民主等等。经济接触不等于普通的经济合作,它有三个方面的特定含义:(１)它暗含在经济接触之前两国有一段互相隔绝的关系状态,接触意味着隔绝关系的解除,相互交往的增加;(２)它是一种强国对弱国的战略,而且存在不同程度的不对等互惠;(３)它还包含经济收益之外的其他战略性考虑。经济接触不像经济援助战略那样,主要建立在对象国单方面的经济收益基础上,它是一种更加正常的经济合作,但是这种合作也不完全是平等的,通常而言,接触战略实施方为被实施方提供了一些优惠的条件。
美国对中国的经济接触,是美国接触战略的经典案例。在这一案例中,美国首先承认中国是一个发展中国家,也认可中国经济体制转型需要必要的时间,因此,中美在经济往来的过程中,实施了一些不对等的政策和制度。美国最初接触中国的目的是通过改善对华关系来共同应对苏联的全球扩张。冷战结束后,接触中国又被纳入美国在全球推广民主制度和市场经济、维护以美国优势(primacy)为基础的国际秩序的战略轨道。
第四,经济竞争战略。该战略将对方当作一个严肃的竞争对手,认为对方的经济成就以及经济发展的方式将对自身的利益和国际地位构成威胁,因此需要通过各种手段与对方展开竞争。这种竞争既包括技术和产业方面的竞争,也包括经济制度和经济理念的竞争。与经济接触战略相比,经济竞争战略意味着实施国不再给予对方特别的优惠待遇,而是在同等的条件下展开竞争。经济竞争战略往往伴随着冲突和纷争,但它并不排斥合作。
20世纪80年代,美国对日本就采取了经济竞争战略。面对日本的经济崛起,特别是在市场扩张和产业技术方面对美国构成的压力,美国不仅废除了诸多对日本单方面有利的政策,而且施加压力要求日本承担更大的开放义务,还通过“广场协议”逼迫日元升值,以捍卫美国的出口利益。不仅如此,美国还对日本的经济制度提出多方面的指责,认为日本的“发展型国家”模式在与美国市场经济竞争时处于优势地位。不仅如此,美国也曾将统一之后的欧盟视为经济竞争者,尤其是对欧元实施了诸多并不友好的政策。
第五,经济脱钩战略。该战略是指通过人为的方式,部分减少甚至完全切断之前的经济联系。之所以出现经济脱钩战略,原因在于实施国认为之前紧密的经济联系在总体上于己不利,或者说基于相对收益的逻辑来看,实施国在经济联系中相对于目标国获益更少。经济脱钩战略的思想基础是经济民族主义和经济保护主义,认为经济全球化和经济相互依赖并不必然给所有国家带来同等好处。而基于政治原因的经济脱钩则在很大程度上是因为双方政治关系的恶化。在国际经济关系史上,经济脱钩的案例比较少见。目前,美国国内有一批人士正在讨论对华经济脱钩的问题。
第六,经济遏制战略。经济遏制是经济脱钩的后续行动,与经济竞争战略相比,经济遏制战略更具负面性和破坏性。该战略意图通过封锁、制裁、围堵、孤立等各种手段来打击对方,破坏对方的经济发展,以此削弱其对美国的威胁。经济遏制战略的实施对象通常被美国定位为敌人。
以杜鲁门主义的出台为起点,美国对苏东国家采取了长达四十年之久的经济遏制战略,这一战略又被称为“经济冷战”。为了更好地贯彻这一战略,美国牵头西方国家建立了多边统一战线,即巴黎统筹委员会,其宗旨是限制成员国向社会主义国家出口战略物资和高技术。列入禁运清单的有军事武器装备、尖端技术产品和稀有物资等三大类上万种产品。这一委员会随着冷战结束而于1994年宣告解体。冷战结束后,美国仍长期对朝鲜、伊朗和委内瑞拉实施经济制裁,这也是经济遏制的一种表现。必须指出的是,上述六种经济战略并没有绝对严格的分野,有时候美国在执行上述对外经济战略时,还因种种原因而存在相互交叠和矛盾之处。但总体而言,在特定时期针对于美国具有重要战略意义的对象国时,美国的对外经济战略是相当清晰而明确的。
二、美国对华接触战略及其意义
对华经济接触是美国二战后最重要的国际经济战略之一,其国际意义和地缘影响几乎可以匹敌针对苏联等社会主义国家的经济遏制。美国的对华接触从一种短期的、技术性的政策设计上升为长期的、根本性的战略方向,经过了长时间的演变,期间多有波折。这一战略的最终成型是政治、经济、安全和意识形态多方面力量作用的结果。无论是中国还是美国,都大大受惠于这一战略。冷战结束之后,一个全球性的开放自由的国际主义经济秩序的确立,也在很大程度上以美国对华经济接触为基础。
(一)经济接触的历史演进
基辛格和尼克松的先后访华拉开了美国在政治和外交上接触中国的序幕。而在此之前的两年,美国就开始在经济和社会方面接触中国。经济接触改变了美国对中国大陆自1949年开始的经济遏制战略,是美国对华经济战略的一次重大调整。但美国的经济接触并非线性的发展,而是经历了多轮反复,它一方面与两国经济上的合作与矛盾直接相关,另一方面也深受两国安全和战略关系的影响。大致而言,美国的经济接触分为如下几个阶段。
第一,尝试性接触。1969年,美国开始对中国进行试探性经济接触。同年7月,尼克松政府宣布放宽中美人员往来和贸易的限制,这被认为是美国改变经济遏制的开始。此后,美国又两次放宽对华贸易出口限制。尼克松成功访华之后,中美经济关系进入了长达七年的解冻期。同年,中国政府首次邀请美国商人参加在广州举办的中国进出口商品交易会。次年,在中美双方互设联络处的同时,美国一些金融机构和公司在美国政府的支持下,成立了美中贸易委员会,该委员会随后同中国国际贸易促进会取得联系,在中美两国没有官方经济往来渠道的背景下,该委员会作为一个民间机构对推动两国商界的经济往来和交流起到了积极的作用。美国的这一战略转变在很大程度上源于两国都面临着日益紧迫的苏联扩张主义的威胁,在巨大的安全压力下,双方的领导人能够迅速抛弃意识形态偏见,采取现实主义的外交政策,以应付共同的敌人。当时美国的经济接触只是改善外交关系的手段,且具有相当大的试探性。
第二,全面经济接触。1979年,中美签署《中美贸易协定》,两国先后给予对方最惠国待遇,这意味着美国对华经济接触全面开始,随后中美经济关系大规模展开。20世纪80年代,尽管中美双方围绕台湾问题展开了激烈的外交斗争,在经贸领域围绕纺织品问题发生了贸易摩擦,但中美经济关系在这十年里获得了长足发展。这一时期美国也大幅放宽对华技术转让,甚至包括部分敏感的军事技术,中美技术交流迎来了一个黄金期。不仅如此,在美国的支持下,中国先后加入世界银行和国际货币基金组织,逐渐成为国际经济体系中的正常成员。在这一时期,美国对华经济接触的加强,除了延续20世纪70年代安全战略的逻辑之外,中国的改革开放为美国强化接触战略提供了新的经济和政治动力。
第三,经济接触倒退。1989年,美国实施对华经济制裁,导致中美经济关系急转直下。此后,从1990年开始,最惠国待遇问题成为困扰中美经济关系的重要问题。尽管《中美贸易协定》并没有给予中国永久性的最惠国待遇,但在20世纪80年代,国会并不阻挠一年一度对中国最惠国待遇的延长,这表明无论是美国行政部门还是美国国会,在加强对华经济接触的问题上有着坚定的共识。但1989年之后,这种共识被打破了。随后,在整个90年代上半期,在是否无条件给予中国最惠国待遇的问题上,美国国内各种力量进行了激烈的斗争。同时,中美双方在中国复关/入世的问题上也发生了非常激烈的冲突。直到1996年,美国才在最惠国待遇问题上形成了跨党共识,支持给予中国永久性正常贸易关系地位。这表明在经过若干年的摇摆和犹豫之后,美国的经济接触正式确立下来。经济接触的取胜,在很大程度上是因为中国领导人“南方谈话”之后,美国看到了一个更加开放、坚定市场化改革方向的中国,这既符合美国对中国的价值期许,也符合美国对中国的利益期许。
第四,经济接触全面定型。1999年,中国和美国在经过多年艰难的谈判之后达成了中国入世协议,标志着美国对华经济接触政策彻底定型。值得一提的是,无论是1996年还是1999年,中美两国的政治关系都遭遇了诸多困难。1996年,中美出现了第三次台海危机,1999年,中美出现了南联盟炸馆事件。但正是在这两年,美国对华经济接触采取了一些决定性的行动。这表明,美国希望通过对华经济政策来平衡两国在政治关系上的紧张。经济关系作为两国政治关系“压舱石”的说法不胫而走。
21世纪的第一个十年,中美经济关系迎来了又一个黄金发展周期,尽管从2003年开始,中美围绕人民币汇率问题争论激烈,但是双方就这个问题展开了建设性的讨论而没有诉诸强制性方式。2006年,中国领导人和时任美国财政部长保尔森建立了战略经济对话机制(SED),在两国高层经济事务负责人之间搭建了一个重要的沟通和对话桥梁。这个机制所建构的互信在两国共同应对2008年金融危机的过程中发挥了十分重要的作用,成为后来的战略与经济对话(S&ED)和现在停顿的中美全面经济对话的前身。这一时期,尽管中国经济快速崛起,但美国学者普遍认为,中国的崛起不会威胁美国领导的自由国际秩序。
第五,经济接触遭遇经济防范。从2009年开始,美国对华经济政策出现重大调整。一方面,中美经济关系继续向前发展,但另一方面,面对中国经济的快速崛起,新上任的奥巴马政府开始在经济上防范中国,突出表现在美国抛开中国,联合11个国家推动《跨太平洋伙伴关系协议》(TPP)谈判,一度给中国带来了巨大的压力。而在金融领域,美国虽然欢迎中国一起承担治理全球金融危机的国际责任,但并不十分乐意中国增加在全球金融治理中的制度性话语权。比如,美国在增加中国在国际货币基金组织(IMF)的投票权以及将人民币纳入特别提款权(SDR)这两大问题上都表现得极为犹豫,对中国倡议成立亚洲基础设施投资银行(AIIB)也持负面态度。不仅如此,在投资领域,双方致力于缔造新一代投资规则的双边投资协定(BIT)谈判也迟迟未能取得成果。总之,在奥巴马时期,美国的对华经济接触与对华经济防范齐头并进,由于两国在经济上的巨大互补性优势,对华经济防范并没有阻挡中美两国互为最大贸易伙伴和重要的投资与金融伙伴。
总之,美国对华经济接触的实施、扩大和最终定型,意味着美国将中国视为可以合作的伙伴或者需要借重的朋友。美国对华经济接触战略的本质就是将中国融入美国领导的全球经济体系之中,一方面让中国分享加入这个经济体系所带来的诸多好处,另一方面又鼓励中国在这个体系中承担相应的国际责任。这个经济体系包括,由美国和其他主要发达国家的跨国公司主导的全球生产分工网络和贸易体系,以美元和国际主要金融机构为主导的全球金融网络和货币体系,以及以WTO、IMF为主导的以自由市场经济为导向的国际规则和制度体系。并且,美国接受中国以发展中国家的身份加入该体系,享受一定的特别优惠福利。美国不仅希望以此来推动中国的经济转型,而且希望通过强化中国的市场力量和开放格局,培育以个人发展而非意识形态为导向的中产阶级社会,进而鼓励中国的政治转型。面对美国20世纪70年代开始的对华经济战略转向,四十多年来,尽管中国始终坚持政治上的独立自主和中国特色,但在经济上,中国也主动选择从自立更生的经济政策转向了比较彻底的经济融入政策。美国的经济接触和中国的经济融入,共同构成了中美经济关系的基石。
(二)经济接触的重要意义
美国的经济接触和中国的经济融入给两国都带来了巨大的正面效应。中美发展成为世界上最大的一对贸易伙伴,双边经济关系不仅对两国经济发展具有重要意义,而且构成塑造全球经济秩序的最重要力量。
对于中国而言,美国对华经济战略从遏制转向接触,是中国得以推行改革开放政策的最根本的外部环境。历史经验表明,良性的国际经济环境是市场化改革的重要条件,险峻的国际环境则强化国家的干预和计划。伟大的改革开放与中美正式建立外交关系几乎同时发生,这绝不是历史的偶然。
首先,美国的经济接触给中国提供了巨大的出口市场,在国内巨大的人力资源的基础上,中国充分发挥比较优势,由一个封闭的经济体转变为一个出口导向型的经济体,这是中国经济奇迹的秘诀之一。经济接触的重要内容之一是美国从1980年开始给予中国最惠国待遇,即中国享受美国最优的对外关税水平。这直接带动了中国的出口繁荣,沿海民营经济迅速发展起来,给中国在朱镕基时期开展极富挑战性的国有企业改革提供了难得的机遇。21世纪第一个十年中国经济高速增长,正是美国接触战略的最高峰。也正是在这十年,中国的经济规模先后超过意大利、法国、英国、德国和日本,在2010年成为世界第二大经济体。其中,海量增长的出口在中国经济增长中所发挥的作用功不可没,并长期被认为是拉动中国经济增长的三驾马车之一。
不仅如此,经济接触鼓励外国投资和技术竞相涌入,帮助中国企业大规模融入全球产业和价值链条,促使中国成为世界制造业的中心和全球供应链的中心,大大促进了中国的技术进步和在全球价值链中的攀升。同时,美国的经济接触也便利了中国加入各种国际经济组织,方便中国从中获取重要的经济资源,尤其是改革开放初期,来自世行的资金支持一定程度上弥补了国内建设资金的不足。
对于美国而言,经济接触不是经济援助,对华经济接触并不是美国单方面支付成本和提供好处,美国在这个过程中同样获得了巨大的收益,这种收益包括政治上的战略收益和经济上的物质收益。
在战略上,中国成功的经济制度转型以及主动融入国际经济体系,有助于增强美国领导的自由国际主义秩序的合法性和吸引力。在漫长的冷战时期,全球经济体系一直被人为地分割为两个平行的市场。中国在20世纪80年代开始的经济融入为苏东转型国家提供了难得的样板,中国以自身的实践表明,从计划经济转向市场经济、从封闭状态转向对外开放,实现长期经济增长是可行的,这间接促使自由国际秩序在90年代冷战结束以后达到一个高峰。美国的全球领导力也在这一时期达到历史的高点。
在全球经济治理体系中,中国致力于承担国际责任。中国以高于普通发展中国家的标准和义务加入世界贸易组织,并且坚定支持多边贸易体制。在1998年亚洲金融危机中,中国坚持人民币不贬值,承担了稳定东亚货币体系的国际责任。在2008年金融危机中,中国积极参与和配合美国领导的集体经济救助行动,其作为美国负责任合作伙伴的地位得以确立。中国积极参与美国领导的世界银行和国际货币基金组织,主动增加注资,以提高这两个重要国际经济组织的公共服务能力。中国领导人也多次公开表示,中国的发展得益于开放,中国是既有(美国领导的)国际经济秩序的主要维护者。
在经济上,中美双边经济关系的发展也绝不仅仅是中国单方面获益。美国从中获得了更加低廉的商品供应,确保了美国社会在大规模借贷的情况下仍然能维持低通胀率,促使美国的产业结构转向高科技的研发和华尔街的金融,进一步提升了美国的整体国家竞争力。不仅如此,美国企业在中国的投资创造了大量的利润,中国市场成为越来越多的美国企业的主要利润来源地。
此外,美国很少提及中国积累了大量的美元,成为美元体系的主要支持者,帮助维持了美元在全球金融网络中的主导性地位。2009年以来,中国政府开始推动人民币国际化进程,但是中国的努力是相当谨慎的。美国爆发金融危机以来,尽管中国也在言辞上对美元霸权提出批评,但是中国政府并没有采取太多实质性举动来替代美元。中国牵头创建的亚洲基础设施投资银行和新开发银行,都主要使用美元。中国在“一带一路”建设中也主要使用美元,这实际上是支持美元在各个地区的流通。因此,尽管中国确实通过贸易顺差收获了大量的美元盈余,但是这些美元都以金融投资的方式回流到美国,不仅支持了美国的金融体系,也支持了美元的国际地位。中国从来没有像20世纪的法国、21世纪初的俄罗斯那样,去强硬挑战美元体系。
总之,正是由于美国奉行了持续的对华经济接触,而中国以经济融入作为回应,中美经济相互依赖在2008年前后达到一个前所未有的高峰,并且形成了一个支持双边友好关系的社会和政治基础。这时频繁出现的描述中美关系的新概念,如尼尔弗格森提出的“中美国”(Chimerica)、弗雷德伯格斯滕的“G2”、罗伯特佐利克提出的“利益攸关方”(stakeholder)、劳伦斯萨默斯提出的“金融恐怖平衡”等,都充分反映了中美经济相互依赖的现实和影响。
不仅如此,中美两国经济关系的扩大,带动了人员往来和人文交流的扩大,中美为管理两国经济关系而建立的对话机制也不断升级,并且带动在政治和人文领域也建立了类似的机制。经济合作的巨大成果不断“外溢”到其他领域,似乎也印证了“贸易和平论”的经典判断,即更加紧密的经济依赖关系带来了政治关系的改善。
三、经济接触战略的终结
现实世界比理论要复杂得多。经济的成功使中国在国际舞台上更加自信。以2008年美国爆发金融危机为分水岭,无论是在经济金融领域还是在政治安全领域,中国都采取了一系列大不同于以往的外交举动。同时,随着美国在阿富汗和伊拉克的反恐战争基本宣告结束,美国可以腾出手来进行更大规模的战略调整。在此背景下,美国国内逐渐形成了新一轮的对华政策大辩论,这一辩论在2015年达到高潮,在2017年底形成了一个基本的战略共识,那就是“修正主义国家”,美国没有能够成功塑造中国内政外交的走向。《美国国家安全战略》报告将中国定位为“竞争对手”而不是“合作伙伴”,从根本上动摇了经济接触战略的基础,即美国不会将不对等互惠施予一个“竞争对手”。
(一)中美爆发贸易战
战略讨论的结果很快便转化为现实的政策行动。2017年,特朗普上台执政。由于特朗普将焦点集中于国内的减税计划以及国外的朝核问题,中美度过了一个后来被证明是虚假的“蜜月期”:双方在经济上建立了全面经济对话机制,制定了“百日行动计划”,并在特朗普总统访华时签署了史无前例的2500亿美元的经贸大单。但是特朗普回国后不久,中美经济关系就风云突变。2017年11月30日,美国政府在向世贸组织提交的文件中正式拒绝中国获得市场经济地位的要求,这对于美国对华经济战略转向具有指标性意义。虽然美国是否承认中国的市场经济地位并不具备国际法意义,但是拒绝承认这一地位,意味着美国不认可中国入世以来经济制度转型的结果,也从根本上抽掉了美国对华经济接触战略的根基。后来事实也确实表明,经济制度之争是中美贸易战的核心原因之一。
风暴很快来临。2018年初,特朗普政府以一种非常粗暴的方式打响了对华“贸易战”,尽管特朗普也对其他国家采取了一些经济强制措施和威胁,但是中美“贸易战”的规模最大,对抗性最强,影响也最为深远。尽管这一轮贸易战的走向还殊难预料,但考虑到美国国内社会对中国多方面的不满已经成为共识,中美之间的经济纷争将以多种方式长期持续下去。
首先,美国对进口中国商品大幅抬高关税壁垒。2018年3月22日,美国针对中国的“301调查”正式出台,该报告对中国作出了多方面的严厉指控,成为美国对中国采取行动的法律依据。中美多轮谈判未果之后,特朗普政府分别于7月6日、8月23日和9月24日,对来自中国的340亿、160亿和2000亿美元的进口商品加征10％—25％的关税,征税总额已经接近中国对美出口总量的一半。2019年5月10日,在中美经贸谈判第二次宣告失败之后,美国宣布将从中国进口的2000亿商品的关税从10％升至25％。中美贸易战再次升级。不仅如此,特朗普还威胁要对剩下的3000多亿美元的进口商品加征关税。如果这也成为现实,则意味着中国入世之后,在美国正式获取的最惠国待遇已经荡然无存。作为回应,中国也作出了高达1100亿美元的税率不等的关税报复措施。如果双方的关税壁垒长期持续下去,双方的贸易关系必将大受影响。
其次,美国开始对中国非金融类投资的进入抬高投资壁垒。投资关系是中美经济关系中除了贸易关系之外最重要的内容。2018年8月13日,美国完成了针对外国投资委员会(CFIUS)的立法改革,旨在更加严厉地限制中国对美投资,双方的战火大有从贸易领域蔓延至投资领域之势。对来自中国的投资进行更加严厉的安全审查,在奥巴马政府时期就已渐成趋势。2013—2015年,外国投资委员会共审查了39个经济体的387起交易,其中被审查的中国企业投资交易共74起,占19％,连续三年位居被审查数量国别榜首,其审查范围主要集中在半导体和金融两大行业领域,并有蔓延趋势。
再次,美国开始对中国相关企业实施精准的出口管制和出口制裁。2018年8月1日,美国正式以国家安全和外交利益为由,将44家中国企业列入出口管制实体清单,其中主要是大型中国央企,美国对中国的技术封锁开始全面升级。而影响更为深远的是,美国政府在2018年底和2019年上半年,将对中国高科技企业华为投资控股有限公司的围堵推向高潮,美国公开要求其盟友不要使用华为的电信设备,后又将华为列为商务部的实体管制清单,还要求加拿大拘捕并引渡华为的一名高官,从而彻底将中美“技术战”公之于众。
不仅如此,美国一方面认为WTO不能满足公平贸易的需要,试图使WTO上诉机构陷于瘫痪,威胁“退出”WTO,另一方面又释放出要建立美日欧更高水平自贸区的信息。从2017年11月开始,美日欧频繁举行三边经贸部长会议,在一年多的时间里已经进行了6轮,且有进一步机制化的趋势,而每次的联合声明针对中国的意味非常明显,这实际上重新回到了奥巴马时代将中国排除在外、领导发达国家建立国际经贸新规则的传统老路。
目前,特朗普政府已经先后与墨西哥、韩国和加拿大完成了重新修订贸易协定的谈判,而欧洲和日本的自由贸易协定已经生效。一旦美国重新选择加入CPTPP,一个新的以美国为中心的多边贸易体系就轮廓初现,而中国不在其中。这是特朗普对奥巴马时期对华经济排斥和防范政策的全面升级。
上述四个方面的巨大变化意味着,美国奉行了四十年之久的、总体上宽容的对华经济接触战略宣告终结。中美经贸关系的竞争性色彩加强,美国对中美之间的商品流动、资本流动和技术流动都施加了更加严厉的壁垒。如果这种趋势常态化和长期化,中美经济相互依赖关系可能会在未来发生显著变化。
(二)中美贸易战的动因
特朗普对华实施更加明显的带有遏制色彩的经济政策原因很多。由于特朗普与美国传统政治精英之间存在根深蒂固的不信任,我们很难区分在对华贸易战的各种伎俩中,哪些是特朗普本人的考虑,哪些是美国传统政治精英的诉求。鉴于他们在对华经济政策的基本方向上有着强烈的共识,因此,我们可以不加区分地阐述美国在2018年结束对华经济接触的诸多非议。
第一,中美之间长期的和巨额的贸易逆差使得特朗普认为中美经济关系不利于美国的就业。中美的贸易逆差在很大程度上来自于美国制造业在过去数十年里大规模的对外转移,而中国是主要的转移对象国。制造业向中国的转移一方面减少了美国的税收,另一方面也减少了美国的就业机会,在很大程度上加剧了美国社会结构的分化。特朗普认为,美国中产阶级的衰落主要就是拜中国所赐。
第二,中国奉行的产业补贴计划和对知识产权的大规模“侵犯”带来了不公平。美国的“301调查”报告在这两个方面对中国提出了异常严厉的指控。不仅如此,美国的政府文件和学术文献都给中国的经济制度贴上了“国家资本主义”的标签,即无论是政府还是学界,都不承认中国的“市场经济地位”。
第三,中国近年来的技术和产业升级给美国造成了巨大的竞争压力。在2018年《财富》世界500强企业排行榜中,中国公司达到了120家,已经非常接近美国(126家),远超第三位的日本(52家),而且排名跃升最快的前十家公司中有八家来自中国大陆。《纽约时报》专栏作家托马斯��弗里德曼在最近的一篇评论中表达了对中国技术进步的复杂情感。弗里德曼指出,中国在互联网、人工智能、金融科技、无人驾驶等多个领域正在赶上甚至超过美国。在这一点上,作为美国有影响力的意见领袖,弗里德曼可能和特朗普有着非常难得的共识。
第四,中国所采取的一些经济外交行动被认为挑战了美国在全球经济体系中的领导地位。比如有美国“隐形总统”之称的斯蒂夫��班农2017年12月在日本东京的演讲中指出,中国的“一带一路”倡议、人民币国际化、亚洲基础设施投资银行都隐藏着中国的地缘政治考量,是对美国全球领导地位的挑战。
总之,2018年以来,美国的对华经济接触走向终结,经济防范色彩进一步加强。我们需要用一个新的概念来表述新的美国对华经济战略,“经济竞争”或许是一个比较合适的词汇。正如特朗普的东亚事务顾问博明在2018年中国驻美使馆举行的国庆招待会上所说:“我们这些在特朗普政府工作的人升级了美国的中国政策,将竞争这一概念带到了前台,我认为美国和中国正在进行某种程度的竞争,这对每个人来说都是非常显而易见的。”与“经济接触”相比,“经济竞争”表明,美国已经正视中国经济崛起的事实和后果,将中国当作一个对等的竞争者,而不再是一个处于弱势的合作伙伴。它也表明,美国不愿意给中国提供便车,而是要在饭桌上严格遵守AA制原则。经济竞争正在成为中美经济关系的“新常态”,这种持续的竞争关系如果得不到有效管理,就很可能滑向经济遏制和经济对抗。
四、中美经济竞争的新阶段
美国对华经济接触的终结和经济竞争的开始,是美国对华经济战略的第二次重大转型,将构成中美经济关系的新的分水岭。中美经济竞争有可能产生两种截然不同的前景,这在很大程度上取决于美国竞争战略的演进以及中国的战略回应。从积极的方面来讲,如果美国所采取的竞争战略类似于当年美国对日本和德国的战略,即其目的主要是打开对方市场,推动双方在平等的规则体系下展开竞争,那么特朗普政府施加的外部压力有可能促进中国的对外开放和市场化改革,并且进一步加深中美之间的经济相互依赖。过去的历史经验表明,适度的外部压力是中国克服阻力、推动国内改革的一剂良药。中国领导人就曾经非常成功地利用中国入世谈判的外部压力来推动其在国内的改革议程。那场惊心动魄的改革奠定了中国日后经济长足发展的基础。中国的经济融入过程,也就是中国不断改革开放的过程。
在中美爆发贸易战期间,中国国家领导人利用各种场合不断对外宣示要进一步提升开放水平。在2019年6月日本大阪G20峰会的演讲中,中国领导人公布了中国的五大举措,包括大幅开放市场、主动增加进口、持续改善营商环境、全面实施平等待遇和大力推动经贸谈判。中国领导人则敦促,“要进一步放宽市场准入,营造更加公平便利可预期、更有吸引力的外商投资环境,推动外商投资项目尽快落地。”为此,继2018年版投资准入的负面清单长度由63条减至48条之后,2019年版外资准入负面清单条目由48条进一步减至40条。在贸易方面,中国政府致力于在短期内将关税水平从9.8％降到7.5％。中国国内的知名智库和学者也呼吁,要以更大的市场开放而不是市场封闭来应对贸易战。
但是竞争能否带来正面效果,很大程度上取决于压力的大小,以及承受方对施压方意图的认知。如果特朗普的对华经济竞争不是基于解决中美经济关系的技术性问题,而是要在战略上遏制中国的经济发展,并且无休止地采取极限施压的方式,甚至选择粗鲁地“羞辱”中国,必将迫使中国采取比较激进和暴烈的方式进行回应,而这必然会加剧中美的经济对抗,进而蔓延到中美政治关系中。有美国学者指出,“对于美国的对华(经济)战略来说,最大的危险不是做得不够,而是对来自中国崛起和美国衰落的恐惧,回应过猛。”
因此,美国竞争战略的走向值得高度关注。中国不像日本和德国那样是美国的安全盟友,经济体量也远超日德,而且与美国有着深刻的意识形态分歧,这意味着中国与美国存在更为深刻和复杂的矛盾,中美经济竞争和当年的日美、德美经济竞争可能大不相同。如果中美经济竞争不能得到有效管理,很可能滑向经济脱钩甚至经济遏制,对中美经济关系乃至中美关系产生全局性的严重影响。
首先,美国高烈度贸易战的直接后果就是影响市场预期,削弱中美经贸纽带,造成所谓的“经济脱钩”,而“经济脱钩”对于两个具有高度互补性优势的经济体来说,意味着经济成本的显著增加。贸易战没有赢家并非完全是一种宣传口号。中国的对美出口绝大部分是由高度市场化的民营企业和跨国公司完成的,指责它们接受了政府补贴是站不住脚的。中美贸易逆差是两国比较优势和产业结构的差异所造成的,而美国人为地抬高对华贸易壁垒,显然违背经济规律,必然增加美国普通消费者和跨国公司的经营成本,迫使它们寻找替代者。同理,中国所实施的贸易报复措施,也会带来同样的经济后果。
除了短期的经济成本之外,中美贸易战的持续将破坏全球产业链条。作为世界上两个最大的经济体,中美经济依赖关系是全球产业链的重要支柱。两国经济壁垒的增加,必然会促使全球产业链重新布局,而这同样意味着高昂的经济成本。中美贸易摩擦导致中国大量产品对美出口严重受阻,原本在中国投资设厂的跨国企业深感前景不确定性增大,开始寻找新的生产和加工基地,以规避美国的高关税。2018年以来,不少跨国公司(如日本的尼康、欧姆龙,韩国的三星、LG,美国苹果)都将注意力转向东南亚尤其是越南其中不少企业已经在越南设立生产线。这一轮产业转移固然有中国经营成本上升的原因,但中美贸易摩擦也是重要的推手。
其次,中美经济依赖在两国培育了一个支持双边关系的社会网络,如果美国在经济竞争中主动为“经济脱钩”推波助澜,必将破坏这一社会基础,从而加剧两国社会的隔离。在过去四十年里,中美两国巨大的贸易、金融和投资往来,在两国之间形成了一个庞大的跨国商务精英群体,外加活跃在两国大学和科研机构的留学人员和科研人员,构成了支持两国关系发展的重要社会基础。因此,中美关系深嵌在一个社会结构之中,两国已经超越了单纯的经济依赖,而是一种包括社会各层次复杂互动在内的复合依赖结构。而美国战略转型所可能导致的“经济脱钩”,将极大地削弱这一基础:一方面,中美持续贸易战必将加剧跨国公司的不安和焦虑,促使它们将供应链转移出中国,长期支持中美关系发展的大型跨国公司的声音将会日益稀薄;另一方面,中国在中美持续贸易战的背景下,必将更加强调减少对美国市场的依赖,致力于开发国内市场、扩大内需,这意味着过去四十年来,一个主要位于中国沿海地区的出口导向型的、支持中美关系的企业群体也会退场。这两方面的结果都将导致中美社会关系的脱嵌。
也就是说,美国对华经济接触政策终结带来的深层次后果在于,由深度经济相互依赖所形成的两国的社会结构、社会认知和政治观感将发生重大改变,支持两国维持伙伴关系的社会和政治基础将全面丧失,认可两国竞争关系的社会和政治力量将急剧强化,进而导致中美在政治和安全上有可能走向“大国政治的悲剧”,或者跌入“修昔底德陷阱”。对于中美关系来说,无疑这是巨大的悲剧性后果。再次,美国的竞争战略可能会迫使中国减少对外经济依赖,甚至会强化国家干预,以建立一个更加独立的经济体系。中国需要一个相对缓和的国际环境来推进其既定的改革议程,美国的竞争战略将改变这一环境,可能引发中国国内的连锁反应。
第一,鉴于中美贸易摩擦所可能带来的诸多危险后果,中国可能会更加强调经济上的安全,包括粮食安全、能源安全等等。如果特朗普政府继续对中国施加不当的压力,必将阻止原本试图增加从美国进口农产品和液化天然气的努力,它们其实是中国最可能增加进口以缩减双方贸易失衡的两大领域。2018年9月,中国领导人视察了被称为“北大仓”的黑龙江粮食生产基地,再次强调“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己的手上”。这实际上传递了中国更加重视粮食安全的重要信号。而安全与开放天然存在矛盾关系,美国的竞争战略将加剧中国的不安全感,不利于中国的开放。
第二,在美国的技术封锁压力下,中国可能通过强化政府有形之手来实现技术赶超。中美经济竞争首先体现在高科技领域,美国很容易率先在高科技领域推动两国“脱钩”,甚至采取“技术遏制”,而这必将迫使中国产生建立独立的技术体系、减少对美国技术依赖的紧迫感。中美贸易战期间,美国先后对中国中兴公司和华为公司实施制裁,在中国政府和社会产生了攻克关键技术的紧迫氛围。中兴事件后不久,中国领导人在武汉专门考察了两个高科技企业,其中一个是集成电路公司。他强调,核心技术、关键技术、国之重器必须立足于自身,一些重大核心技术必须靠自己攻坚克难。甚至有民间人士提出要“举全国之力发展芯片”。中国强烈意识到,美国在高科技领域对中国的权力优势地位是经济崛起的“阿喀琉斯之踵”,中国必须建立独立自主的技术体系,而这必然会加剧全球技术体系的分裂。
第三,在美国的经济制裁和强制行为的威胁下,中国也会被迫建立更加独立的金融体系,以摆脱美元依赖,加强金融安全。尽管中美贸易战还没有直接蔓延到金融领域,但金融制裁的阴影一直笼罩在中国上空。它会加快推动中国建立更加独立的金融体系,以制衡美国在国际金融体系中的权力垄断。比如,中国会产生建立独立支付系统以及打破石油美元体系的紧迫感。面对特朗普政府撕毁伊朗核协议,欧盟即宣布将创设一个以“特殊目的载体”(Special Prupose Vehicle,简称SPV)为主要形式的金融中介系统,继续同伊朗进行贸易,同时,这一系统可能对俄罗斯和中国开放。2015年,由中国人民银行组织开发的独立跨境支付系统(CIPS)正式启动。2008年美国金融危机之后,中国国内一直有关于“美元陷阱”的激烈讨论,那一轮讨论主要是基于对美元信誉的疑虑,而新一轮的讨论将围绕对美元权力的恐惧而展开。
总之,美国对华经济接触的终结,经济竞争甚至经济脱钩、经济遏制的出台,将有可能改变中国的经济融入政策,更加强调经济自主,从而影响全球经济体系的稳定性。
最后,美国的竞争战略会削弱中国在全球治理体系中承担更大国际责任的积极性,驱使中国采取更加民族主义的国际经济政策,进而危及开放的全球经济秩序。全球治理和全球秩序的维持离不开世界主要国家的合作。美国的经济接触和中国的经济融入,构成了过去数十年中美联合维持既有国际经济秩序的基石。除了中美贸易战,美国还在联合欧洲、日本进行自贸区谈判,并且在新的美加墨贸易协定中增加了针对中国的“非市场经济国家”条款,这些都势必引发中国的警觉。特朗普政府对WTO采取非常消极的态度,也会削弱中国遵守和维护WTO的信心。因此,美国的竞争战略还可能导致中美在全球经济治理体系中的互信全面恶化,造成全球治理的巨大赤字,拖累全球经济体系滑向“金德尔伯格陷阱”。20世纪90年代以来所形成的统一的全球经济体系(西方称之为自由国际主义秩序)可能会发生深刻的裂变。
综上所述,中美双方都必须做好准备去应对一个“经济竞争”的新时代。一方面,美国要求中美经济关系建立在更加“自由、对等和公平”的基础之上,中国或许可以部分接受美国的要求,毕竟美国的经济接触最初是以中国作为一个比较落后的发展中国家为基础的。今天的中国已经是世界上最大的新兴经济体,经济总量世界第二,制造业规模世界第一,外汇储备规模世界第一,世界500强企业数量世界第二,中国恐怕需要严肃回应美国的“对等”和“公平”诉求,加大改革和开放的力度,通过积极调动美国国内的国际主义力量,支持中美经济关系在竞争中实现深度合作和交融,避免中美经济关系全面脱钩。中国应致力于在竞争性的中美经济关系基础上,构建一种新型的、稳定的合作模式,而当务之急就是争取中美尽快达成贸易协议,避免双边经济关系因贸易战不断持续升级而全面脱轨。
另一方面,美国也需要大幅调整政策,给中国以调整的时间,对中国的经济主权给予必要的尊重,而且对于中国的改革和开放诉求,更多予以理解和鼓励,而不是威胁和强制,“极限施压”只会造成相反的后果。避免中美经济竞争滑向经济脱钩甚或经济遏制的唯一重要方式,就是进一步进行深度的利益捆绑。
结 论
随着中国的经济崛起以及中美经济制度的差异性凸显,美国进行了近几十年最大规模的对华经济战略调整,过去的对华经济接触战略彻底终结,对中国的经济防范色彩进一步加剧。始于2018年,这一新的美国对华经济政策或许可以被称为“经济竞争”战略,其核心是美国不再将中国视为合作伙伴而是竞争对手,美国在与中国的经济关系中更加强调对等。而如果双方的经济竞争失控,双方不能尽快找到两国贸易战的解决之道,美国的“经济竞争”战略可能退回到五十年前的“经济遏制”战略,而经济遏制意味着美国将对方视为敌人。
中美双方都应该避免“经济竞争”转变为“经济对抗”,后者更多地建立在零和基础之上。作为世界上最大的两个经济体,中美零和性的“经济对抗”,将使两国承受异常高昂的成本,这种成本既是经济上的,也包括在政治和社会文化方面。而整个世界经济毫无疑问将遭受池鱼之灾,并无幸免的可能。尽管“经济竞争”政策是否会滑向“经济遏制”或者“经济冷战”政策,其前景尚难预料,但是经济接触的终结已经成为现实,它所带来的综合性影响在接下来的时间里会逐渐显现出来。而对于它所带来的诸多影响,我们的认识恐怕依然十分肤浅,给接下来的研究提出了严肃而紧要的命题。
（本文转自：《外交评论（外交学院学报）》2019年05期）
作者简介：
李巍，中国人民大学国际关系学院教授
本期责任编辑：马田甜