（作者： 任锦曦，乌海市中级人民法院员额法官）

一

案例索引

某区国土资源局作出某区国土资收字《收回国有建设用地使用权决定书》，批准机关为某区人民政府，该决定书落款处有某区国土资源局署名并加盖了公章，某区人民政府在该决定书最后一页空白处加盖了公章。被收回单位某公司以某区国土资源局、某区人民政府为共同被告，诉至某市中级人民法院，在答辩期内，某区国土资源局提出管辖异议，认为本案中，某区人民政府仅为批准机关，该决定书的作出机关及署名机关均为某区国土局，请求将该案移送至某区人民法院审理。中级人民法院将本案裁定移送某区人民法院审理，某区人民法院在审理后以被告中有某区人民政府违反级别管辖为由裁定驳回原告的起诉。

本案中，涉及经批准的行政行为被告主体资格确定问题及上下级法院之间发生管辖权争议时应如何处理等问题，下文将逐一进行探讨。

二

“署名”和“公章”的概念及关系

（一）“署名”和“公章”的概念

“署名”一词在《现代汉语词典》中的意思为“指在 书信、文件、文稿上面签上自己的名字”，“公章”一词在《现代汉语词典》中的意思为“机关、团体等使用的印章”。 二者在含义上是不同的，“署名”所签为“名字”对于行政机关来说，在行政文书上的署名应为行政机关的中文全称，而“公章”则是该行政机关的印章，受相关法律法规的约束。

（二）“署名”和“公章”的关系

“署名”和“公章”应当是既有联系又有区别的两个概念。其联系之处在于，“署名”和“公章”均是行政机关表述自身身份的方式，且署名和公章的内容应当一致。二者的区别在于：一是二者的来源不同。“署名”来源于《事业单位法人证书》上登记的名称，应以此为准。“公章”则是根据相关法律法规按照相应标准进行刻制，较为权威的是《国务院关于国家行政机关和企事业单位社会团体印章管理的规定》（国发〔1999〕25号），该行政法规中规定了国家行政机关和企业事业单位印章的样式、大小、制发单位等。各级行政机关印制公章，都应以此为准。二是二者的法律效力不同。“署名”的法律效力总体上小于“加盖公章”的效力，行政行文的惯例应当是署名并加盖公章，如果仅在行政文书上署名而无公章，是不能发生对外效力的，因为署名可打印书写，但公章却有严格的管理制度，一般情况下不可随意取得。但单独加盖“公章”的话一般可认为发生对外效力，在民事领域加盖公章的空白委托书等视为有效的法律规范可谓是“公章”的公示公信的效力体现。三是二者的管理制度不同，对行政机关的“署名”的管理制度大多是内部规范，如不可将署名的文件外传，或者应在行政文书上规范署名等。而“公章”的管理制度是外化的，上文提到的《国务院关于国家行政机关和企事业单位社会团体印章管理的规定》（国发〔1999〕25号）即为对“公章”管理的法律法规规定，其中第二十六条规定，“对伪造印章或使用伪造印章者，要依照国家有关法规查处。如发现伪造印章或使用伪造印章者，应及时向公安机关或印章所刊名称单位举报。具体的印章社会治安管理办法，由公安部会同有关部门制定”，可见对公章管控的严格性，我国刑法罪名中亦有“伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪”对公章的管理严格度可见一斑。

三

经批准行政行为被告资格确定问题

《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。” 《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下简称《行政许可规定》）（法释〔2009〕20号）第四条规定，“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）（以下简称《适用解释》）第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”这是我国法律法规对经批准的行政行为的被告（行政复议中为被申请人）资格认定问题的相关规定。可见对于经批准的行政行为的被告（被申请人）的确定，法律法规的规定不甚一致。《行政复议法实施条例》明确以批准机关为被申请人，《行政许可规定》则要求对批准行为一并提起诉讼时，批准机关为共同被告，如仅对行政行为本身提起诉讼的，仍以作出行政行为的机关为被告。而《适用解释》则是以“谁署名谁为被告”的原则来确定的，总体上来说以“署名”来确定被告较为简单易行，但在司法实践中仍存在一些 “署名”与“盖章”的争议并由此引发了法院管辖权的问题的情况。下面主要从“批准”行为的确定，何为“对外发生法律效力的文书”，以及“署名”的认定几个方面来进行探讨。

（一）经“批准”行为的认定

何为“批准”行为，《现代汉语词典》中的释义为“上级对下级的意见、建议或请求表示同意”。有学者认为，在经批准的行政行为中，分为行政行为下级受理后由上级批准，下级审核后由上级批准，经上级批准后下级作出决定这三种情况，其中，前两种，行政行为的对外名义为上级行政机关，第三种，行政行为的对外名义为下级行政机关。在司法实践中，第三种情况较为多见，笔者认为，不论哪种情况，此处的经“批准”应经批准机关履行法定程序，作出书面批准为准，口头的请示，汇报不能作为某一行政行为经批准的依据。具体来说，认定某一行政行为是否系经批准作出，应当以行政机关作出的发生法律效力的行政文书中是否写明经批准字样并有明确的批准文号，如仅有经批准字样而未履行批准手续并取得书面形式的批准的，不能认定该行政行为是经批准的行政行为。

（二）对外发生法律效力的文书的认定

行政文书是否加盖有某一行政机关的公章是该行政文书是否生效的关键。 一般而言，未加盖公章的行政文书是不能发生对外的法律效力的，但在司法实践中，存在行政机关虽未加盖公章，但已履行的行政协议，此种情况下，仍应认定该行政协议已发生法律效力。 因此，笔者认为，通常情况下，应以是否加盖有行政机关公章作为某一行政文书是否发生法律效力的主要评判标准，行政机关虽未盖章但实际履行行政文书，亦应认定为已发生对外法律效力。

（三） “署名”的认定

行政机关的“署名”，应为行政机关在行政文书落款处书写有本行政机关的中文全称。 通常情况下，规范的行政文书应署名并加盖该行政机关的公章，但在司法实践中，出现了一些不规范的情况，此种情况下，如何以“署名”认定被告存在一定的争议。

1、 行政机关“署名”但未盖章

行政机关仅在行政文书上“署名”但未盖章的，一般情况下，该行政文书并未发生法律效力，但如上文所述，如果该行政文书已履行或已向社会公布，则已发生法律效力，仍应以署名单位为被告。如果同时有其他行政机关共同作出的，而其他行政机关为共同被告。

2、 行政机关盖章但未“署名”

在司法实践中遇到有此种案例，行政文书抬头、文号、落款均为某区国土局，落款处有该单位署名并加盖了该局公章。在行文中有经某区政府批准字样（有批准文号），在文书落款处未有某区政府署名，但在行政文书最后一页空白处，加盖了某区政府的公章，此种情形下如何确定管辖法院形成了不同的观点。

一种观点认为，“谁盖章谁为被告”，某区政府即已加盖公章，则应以某区政府和某区政府为共同被告，由管辖地的中级人民法院受理。

一种观点认为，《适用解释》第十九条规定的为“署名”机关的为被告，在某区政府在行政文书中仅为批准机关而并未联合行文并署名的情况下，其在空白处加盖公章的行为不能构成法律意义上的“署名”，仍应以作出该行政行为的行政机关为被告。

笔者支持第二种观点。 诚如上文所述，“署名”与“加盖公章”应为两种不同的法律行为，虽“加盖公章”具有使行政文书生效等效力，但《适用解释》所用词汇为“署名”，应以署名机关作为主要认定标准，针对未联合行文用章不规范且意在改变行政案件审级的行政行为，不能仅以是否“加盖公章”作为确定被告的标准，对行政机关用章不规范的行为应运用司法建议等方式予以纠正。

四

经批准的行政行为发生上下级法院管辖权争议的情形

2015年新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）颁布以来，将以县级以上人民政府为被告的案件由中级人民法院受理，这本是避免地方行政干预，提高行政诉讼解决行政争议效能的方法，但在司法实践中，存在一定程度的滥用现象，将县一级人民政府“挂”上以提高审级的方式多有发生，在文初提到的案例中所发生的问题，在当事人提出管辖权异议的情况下，应当如何处理是本文要讨论的事项。

（一）上下级法院之间能否移送管辖

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第十条规定，“人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。”

根据上述法律法规的规定，在当事人提出管辖权异议的情况下，仅规定了将案件移送有管辖权的法院，并未对移送管辖作出审级限制，即未禁止上下级法院之间的移送，而且按照现行的法律规定，在当事人提出管辖权异议且异议成立的情况下，是应当作出移送裁定的。因此在文初提到的案例中，中级人民法院裁定将案件移送至基层人民法院管辖在法律规定层面是没有错误的。但同时，《行政诉讼法》第二十二条规定，“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”这在实践上形成了一个怪圈，上级法院认为案件不属于自身管辖，将案件移送下级法院管辖，而下级法院认为该案亦不属其管辖的，报请上级人民法院指定管辖，这就形成了一个悖论，在上级法院本身即认为案件不属其管辖且已经移送其认为有管辖权的情况下，下级法院报请指定管辖的话，上级法院不可能做出不一样的结论指定其他法院管辖或由自身审理。

综上，法律虽并未禁止上下级法院之间移送管辖，但在基层法院认为移送案件不属于其管辖的情况下，势必造成上下级法院之间对管辖权的争议，不利于案件的审理，更使当事人的诉权无法得到保护。

（二）下级法院接到移送管辖案件后能否驳回起诉

本文所提到的案例中，下级法院在接到移送管辖的案件后，认为案件违反了级别管辖的规定，裁定驳回原告起诉。在理论上说，这样的处理方式本身没有错误，因为以区政府作为被告在基层法院诉讼的案件确实违反的级别管辖的规定。虽不可自行移送案件，但是能够对案件做出处理，但在实际效果上，当事人的诉权遭到了消耗，其诉讼请求没有得到实质性的处理。

五

经批准的行政行为被告资格的确定及发生上下级法院管辖权争议情形时解决路径思考

（一）经批准的行政行为被告资格的确定问题

虽《适用解释》第十九条明确了经批准的行政行为应由署名的行政机关为被告，但在司法实践中，对何为“署名”及“署名”与“加盖公章”的关系仍有争议，笔者认为，应以“署名并加盖公章”确定被告较为妥当，因为“署名”与“加盖公章”毕竟是两种不同的行为，对法律法规的文义解释会存在不一致的情形，因此将“署名”和“加盖公章”同时规定为确定被告的条件，一来可以确保行政文书的法律效力，二来可以避免文义理解上的歧义，有利于矛盾纠纷的化解。

（二）经批准的行政行为发生上下级法院管辖权争议如何解决的问题

经批准的行政行为发生上下级法院管辖权争议时，根据法律规定可以移送管辖，但如上文所述，移送管辖后弊病较多，亦不利于当事人的诉权保护。对于移送管辖。学界有较为激进的观点认为应当废除移送管辖制度。“废除移送管辖制度， 如受诉法院审查后发现本院无管辖权， 应当裁定驳回起诉，并告知原告到有管辖权的人民法院起诉。” “当受诉法院对案件无管辖权时， 裁定驳回起诉， 告知原告到有管辖权的人民法院起诉，原告会以最为便捷高效的方式在最短的时间内到有管辖权的法院起诉， 这不仅更有力的保障了当事人的权利， 也从整体上提高了司法效率， 降低了社会正常运转的成本。”，这样的观点虽过为激进，但其处理问题的方式笔者认为还是可以采纳的，在发生上下级法院的管辖权争议时，上级法院不应当以移送管辖的方式解决问题，而应当在向当事人释明后裁定驳回原告起诉，并告知当事人向有管辖权的法院起诉。这样一来，即使下级法院认为其无管辖权而驳回起诉，当事人上诉至上级法院时，上级法院能够以指定审理等方式使当事人的诉权得到及时的保护，避免程序空转。

结 语

经批准的行政行为的被告主体资格确定问题虽在学界争议不大，但司法实践中出现的情况确实在一定程度上引发了被告主体确定问题及上下级法院在管辖权上的争议，期待有关部门通过指导案例等形式对上述问题如何处理作出指导性意见，对此类问题如何规范处理提供理论及实践上的参考。

《乌海法院论文集》第一辑

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