撰文：姜良芹、朱继光
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国民政府时期，忠烈祠的肇建源于纪念1931年九一八事变后抵抗日本侵略而殉国的将士。国民政府内政部于1933年9月13日颁布了第一个相关法令《烈士附祠办法》。1936年5月，国民政府军事委员会又制定《历次阵亡残废受伤革命军人特别优恤办法全案》，在所附的《各县设立忠烈祠办法》中正式使用“忠烈祠”一词。此“办法”的第四条规定，“凡抵御外侮、北伐、剿赤各战役死亡官兵之原籍属于某县者，即于某县忠烈祠专祀之”。1937年七七事变后全面抗战爆发，中国广大官兵与民众在抗敌过程中付出了巨大的牺牲。1938年11月24日蒋介石在南岳召开军事会议。会上，许多将领在汇报各战场战况时，几乎都提到阵亡官兵多“暴尸疆场”，不能掩埋的情况。蒋介石听后异常痛心，认为“给敌人看了这种情形，他即有轻视我军的心理”，是中国军队在士气上暴露给日军的一大弱点。另外蒋还认为如果“我们忠勇将士为国捐躯，竟至死不得收骸骨”，那么将对不起牺牲的官兵，也无脸见人。在这次会议上蒋提出两项改进办法：第一，以后战地上所有官兵遗骸，必须抬回掩埋。第二，在各师、团设立一组掩埋队，规定其职责，在缺乏棺木时，要掘土将官兵骸骨埋葬，并且要立牌为标志。这样做“使一般将士的英灵得安其所”，对提高士气也会有很大帮助。1940年蒋介石又亲自下令：“令各省县党政机关从速调制在抗战期内死难军民姓名、尤其对于被敌惨酷残杀之忠烈事迹更应注重记叙并筹备建坊立祠使地方官岁祠之。”在蒋介石的积极关注下，同年8月29日行政院即召集国民党中央执行委员会秘书处、内政部、教育部等单位进行新拟忠烈祠祀相关法规草案审查会，并于同年（1940年）9月20日由国民政府以渝文字第865号训令，颁布《抗敌殉难忠烈官民祠祀及建立纪念坊碑办法大纲》（共11条）以及《忠烈祠设立及保管办法》（共13条），明令公布在全国各省市县建立忠烈祠，并将原内政部所颁《烈士附祠办法》与军事委员会所制定之《各县设立忠烈祠办法》同时废止。依此“大纲”，关于得入祀忠烈祠者列有如下之条件：
第二条 抗敌殉难忠烈官兵有下列情事之一者得入祀忠烈祠并得建立纪念碑或纪念坊：
一、身先士卒冲锋陷阵者。
二、杀敌致果建立殊勋者。
三、守土尽力忠勇特著者。
四、临难不屈或临阵负伤不治者。
五、其他抗敌行为足资矜式者。
第三条 抗敌殉难忠烈人民有下列情事之一者得入祀忠烈祠并得建立纪念碑：
一、侦获敌人重要情报者。
二、组织民众协助军队工作或执行军队命令者。
三、刺杀敌人或汉奸者。
四、破坏敌人重要交通路线者。
五、焚毁敌人仓库者。
六、破获敌伪间谍组织者。
七、被掳不屈者。
八、救获抗敌官民者。
九、组织民众实行国民公约者。
十、其他忠勇抗敌者。
江苏省地方忠烈祠的筹建始于抗战期间。七七事变后，日本为实现三个月亡华的战略，又在上海挑起了“八·一三事变”，事变发生后战线进一步扩大。为抵御日军的进攻，国民政府调集大批军队进行抵抗，但由于中日双方军力悬殊太大，再加上中国方面指挥失误，中国军队付出了重大牺牲。江苏地处华东抗日正面战场，经过一年多的战斗，全省大部分地区为日军占领，军民伤亡惨重。时值国民政府筹建忠烈祠入祀抗日忠烈的政策尚未出台，国民党江苏省政府于1938年8月31日向国民政府行政院呈文，询问是否能将抗日烈士入祀省县烈士祠。行政院于1939年2月1日向江苏省政府发出指令，抗日烈士可以入祀省市地方烈士祠，“其范围当不仅包括正规军而言，所有地方警队、民众武力或个人为国牺牲而有事迹可考者，”“一律入祀，以示崇报”。这说明江苏省在国民政府出台忠烈祠政策之前，是以烈士祠来入祀抗日忠烈，建祠时间大体从1939年开始。1940年9月国民政府忠烈祠“大纲”及“办法”出台后，苏省各地所筹建烈士祠遂改称忠烈祠。
1942年，国民政府内政部统计处对全国各省忠烈祠建设情况进行了一次调查统计。截至到1942年9月底，江苏省各县市忠烈祠的筹建情况如表1所示：
表1 抗战期间江苏省各县市忠烈祠建设概况
抗战开始后，随着日军入侵的扩大，江苏大部分地区沦陷。苏南地区因是日军统治重点区域和汪伪政权所在地，所以国民党几乎失掉全部地方政权。在苏中和苏北地区，日军由于战线太长，兵力有限，没有完全占领。国民党江苏省政府在这些地区还控制着一些县城和地方基层政权。1939年初新四军开始向苏中、苏北发展，并在与日伪军、国民党地方势力的斗争中，力量逐渐壮大。到1940年3月后，在新四军的军事打击下，国民党江苏省政府又先后失掉一些县城，如海安、东台、盐城等地，其控制区域进一步缩小。抗战期间，国民党江苏省政府就是在其能够控制的几个县内实施烈士祠的筹建工作的。根据表1所列，1942年内政部统计处统计全国各省地方建祠情形时，国民党江苏省政府共上报了8个县的情况。其中高邮与沭阳两县由于县城沦陷，没有筹建；其余6县全部筹建了忠烈祠。尽管抗战爆发前江苏省辖县有62个，但根据当时江苏省内日、伪、国、共的力量对比情况看，这8个县应是国民党江苏省政府实际能够控制的区域。就覆盖面而言，建祠工作推展较好。
从已建成的忠烈祠的规模来看，6所忠烈祠共有房屋67间，占地14.0市亩。其中如占地面积最少的海门县忠烈祠仅有1市亩，房屋2间；占地面积最大的淮阴县忠烈祠也不过8市亩，房屋9间。另外通过改建费用也可窥其一斑。根据表1所示，4所忠烈祠改建费用共计616元。个别忠烈祠改建仅花费几十元，如扬中县和宝应县。从入祀忠烈祠之烈士数量来看，至1942年9月，6所忠烈祠入祀的抗日殉国烈士仅有57位。有些县忠烈祠中，甚至根本就没有烈士牌位，如扬中县和淮阴县。从以上忠烈祠建筑占地面积、改建费用、入祀的忠烈数量三个方面来看，这一时期忠烈祠的规模还是比较小的。
从建祠经费来源来看，据表1记载，6所忠烈祠中，其中载明建筑费用的有扬中县、海门县、盐城县、宝应县4所，其经费或由县府提供，或由县所辖之区政府提供。关于采取募捐方式来筹款建祠的县市，在其他省份中是存在的，并且在有些省份数量还比较多，如浙江所报的36所中，有10所；湖南所报的68所中，有12所；四川所报的53所中，有15所；福建所报的50所中，有14所；广东所报的51所中，有14所；广西所报的72所中，有11所；云南所报的60所中，有14所。在上述这些省份中通过募捐方式筹建的地方忠烈祠约占各省建祠总量的15~28%不等，与全国通过募捐方式所建祠在全国建祠总量中占18%的比例相比，至少说明一个问题：在这些省份中，募捐是这一时期一些省份中建祠的一个重要经费来源方式。因此，该时期江苏省地方建祠经费来源与其他各省相比相对较单一，以地方政府提供公款为主。
从入祀对象来看，主要是抗日死难烈士。至1942年9月底，据统计6所忠烈祠中共供奉死难将士牌位65个，其中入祀的抗日死难烈士共有57员，即校官1员、尉官13员、士官11员、士兵32员。这些抗日死难烈士是原籍为江苏所属县市籍贯的国军官兵，牺牲后被原籍所在县市入祀地方忠烈祠。由于这6所忠烈祠或是改建，或是直接利用旧有祠庙，所以除抗日死难将士牌位外，还有在抗战前已经安放的其他时期的死难将士牌位，以及一些地方先贤或民间神位，如关公、城隍爷等。虽然在抗战前有的祠庙里供奉着民间神位，或先贤，或以往阵亡的将士牌位，但在这一时期，入祀供奉的主要为抗击日军而壮烈牺牲的将士。
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抗战胜利后，为使抗战期间牺牲的广大将士及民众能够“以垂永久，以慰忠魂”，国民政府内政部于1945年12月26日发出渝礼字第1471号公函，要求“光复各省市政府应筹设忠烈祠”。
1946年3月12日国民政府又公布了《褒扬抗战忠烈条例》。
江苏省政府相应要求地方各县市遵照办理。
江苏省地方建祠进入第二个时期。
抗战结束后，江苏光复，但国民党江苏省政府并没有完全控制江苏地方各县市。国民党政权在苏北苏中两地仅控制徐州、新海连（今连云港）、扬州、泰州、南通等少数城市，其他地区均为中共建立的解放区。在苏南中共解放了溧阳、金坛、溧水、句容、高淳、宜兴等县城，以及南京近郊的湖熟、秣陵关等城镇。从战后初期形势看，江苏有近2/3的地区为解放区，中共力量很强大，显然不利于国民党政权的重建。1945年9月，中共中央为进军东北，作出了“南撤北进”的战略决策，从江苏抽调新四军第3师黄克诚部去往东北。粟裕则率江南新四军撤离苏南，于10月中旬到达苏中。至此苏南各县又重归国民党统治。从1945年10月到1946年6月，国共双方在苏中共集结15万兵力，处于对峙状态。1946年7月，国民党军在苏中地区挑起内战。到1947年1月份，苏北苏中的交通干线及县城，甚至农村的大中型集镇都重归国民党政权控制。因此从1945年10月至1947年7月，国民党政权在江苏处于相对优势时期。国民党江苏省府依照国民政府指示，训令地方各县市大规模筹建忠烈祠。
1947年下半年，当中共三路大军挺进中原时，华中军民也在江苏主动出击。8月，华东野战军攻克苏北重镇盐城，开始向国民党江苏政权发起局部进攻，打乱了其全面防御。到1948年初，国民党军队在江苏转入分区防御。国民党江苏地方各县市建祠环境逐渐走向恶劣。
1948年3月，中共华东野战军组建苏北兵团。5月中下旬，粉碎国民党军追剿计划。从6月中旬开始，苏北兵团和中共地方武装开始反攻。7月底，原苏北、苏中解放区基本恢复。10月，沭阳、阜宁、涟水、泗阳、宿迁、东台等县先后被中共解放。到淮海战役前，国民党在苏北苏中仅固守少数军事据点，处于日渐崩溃的局面。由于许多县城被中共解放及政治形势的日益明朗化，国民党江苏地方各县市建祠基本处于停滞状态。
根据该时期江苏地方各县市与省府民政厅有关筹建忠烈祠往来公文及电报，将江苏地方建祠概况综合列表如表2、表3。
表2 江苏地方各县市完成忠烈祠筹建概况统计表（1946.1-1948.9）
表3 江苏地方各县市未完成或未筹建忠烈祠概况统计表（1946.1-1948.9）
1948年11月6日淮海战役开始，到1949年2月，苏北苏中除江浦县外全部解放。
从1949年4月21日渡江战役开始到6月2日攻克崇明县，苏南大陆部分全部解放。
至此，国民党江苏省府除沿海岛屿以外，其余地方政权全部垮台，各地建祠工作不了了之。
抗战胜利后，国共双方在江苏由相持对峙走向激烈争夺，特别是苏北苏中成为双方争夺较为激烈地区。
受政治、战争及其诱发因素等影响，这一时期江苏地方建祠呈现出如下特点：
一、建祠数量相对较多，但绝对数远低于战时。
抗战胜利后，国民党在国共内战初期，曾再度控制江苏大部分地方政权，因此建祠的区域相对抗战时期较广。
江苏省各县市在国民党中央政府和省府的统一指导下通过新建或利用旧有祠庙建筑改造，共建成16所忠烈祠。
从数量上看，与抗战期间6所相比确实有所增加。
但这与内战初期国民党军在战场上的军事优势密不可分。
随着国民党军在内战中不断败退，以及军事失利诱发的不利的政治、经济、社会等因素，给地方建祠造成了很大阻碍，使得许多地方因辖境不稳、经济困难或形势严峻无力也无心从事忠烈祠建设。
据表2、表3，截止至1948年底，江苏有14个县市完成建祠，有19个县市或地区因种种原因未建，另有6个县市未完成筹建。
与战时国民党江苏省政府控制的8个县市中有6个县市完成筹建的情况相较，这一时期的建祠绝对数量远低于战时。
二、祠堂建筑规模较大，给建祠工作带来相当的困扰。
这一时期忠烈祠的建筑规模较抗战期间呈扩大趋势，并且其设置有一套相对固定的模式。
该设置包含正殿、两厢、纪念塔、坊碑、烈士公墓、陈列馆、亭榭、园圃、石台石凳、祭祀用具等。
各县市实际进行建祠也大抵依此而建，如铜山县忠烈祠设置有“大殿五间，碑亭及门楼各一所，门房两所等”。
由于建筑规模宏大，需庞大经费，以致许多县市因经济困难经费不足，未能完成建祠或用旧祠庙建筑一改了之。
如宝山县建祠预算在1946年4月时为788,800元。
后因物价上涨，超支太多，最后采用没收来的敌伪神社改建了事。
江浦县忠烈祠“筹建工程原预算约需额四亿元”，后因财源短缺，经费困难，只能一拖再拖。
江都县因必须依照中央规定制式兴建，非其现政府所能计划办理，结果因经费困难，迟迟未能筹建，最后只好以史阁部祠附设忠烈祠。
崇明县也因“部颁忠烈祠图样，规模宏大”，筹建困难，一时无法遵行，要求缓办。
还有一些县或地区只计划筹建塔、碑或公墓，但由于种种原因仍没能完成。
三、就建祠经费来源而言，这一时期，忠烈祠除地方政府主持筹建外，还出现了一些私人出资建祠的现象，如南通县一家公司的经理陈琛捐资建立私人忠烈祠；
崇明县乡绅蒋思贤为蒋煌洲烈士纪念祠捐献一片土地。
但因这一时期忠烈祠修建规模庞大，费用较多，公款仍为主流，甚至有些县市，政府也无法解决。
如表3所示，因经费缺乏而未建和没完成的县就有14个。
而以募捐方式为渠道的只是个别县市。
如江阴县3所忠烈祠都是由募捐建成的。
江浦县采用募捐作为经费辅助来源，但因货币贬值，物价猛涨，人民生活困难，募集款项寥寥。
四、入祀对象多元化。
截止到1948年底，江苏省民政厅明令准予入祀的共有84人，其中抗日殉国官兵、特务人员、基层地方官员和普通民众有70人；
内战中阵亡官兵及死亡的各级政府官员有12人；
因特殊事故殉职的军政人员2人，其中战时、战后各1人。
与抗战期间入祀的人员相比照，增加了内战阵亡官兵及因特殊事故殉职人员，折射出社会环境的变化。
从入祀主体上看，抗日殉难将士仍占绝对比例，内战阵亡和殉职人员也占了一部分。
从入祀对象身份上看，不仅有官兵，还有特务机构人员、中下层政府官员及民众。
这些都反映了新的建祠环境下入祀对象的多元化、多层次的发展趋向。
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在长期的历史发展过程中，传统的信仰、仪式和象征不仅影响着占中国社会大多数的一般民众的思维方式、生产实践、社会关系和政治行为，还与国家上层建筑和象征体系的构造形成微妙的冲突和互补关系。
在前述江苏省忠烈祠筹建的过程中，随着国民政府忠烈祠功能的嬗变，越发体现出这种关系，并对地方上忠烈祠的筹建产生了一定的影响。
抗日战争进入相持阶段以后，国民政府通令全国各地方筹建忠烈祠。
其目的有二：
一是利用其具有的传统祠庙的祭祀功能，纪念抗日殉国的将士和民众，以告慰亡灵；
二是利用其政治功能，激励中国广大民众的抗日热情，象征对抗战胜利的信心。
因此这不仅仅是通过传统意义上的祭祀仪式来告慰抗日殉国的亡灵，表达纪念之情。
更重要的是对活着的中国军民的一种精神激励与动员方式。
关于这一点，从前述国民政府颁布的《抗敌殉难忠烈官民祠祀及建立纪念坊碑办法大纲》中第二、三两条即可看出其设立忠烈祠的良苦用心。
即在抗日艰难时期，通过筹建忠烈祠来唤起中国广大民众的民族主义热情，使之成为抵抗日寇侵略的重要精神力量来源。
通过国民政府颁布命令，由国民党地方政府主持建立，从国家行为说明忠烈祠的正统地位。
另外，国民政府在这一时期对入祀者的多层审核程序具有相当的严肃性。
即使是张自忠这样的高级将领也不例外。
入祀其中，使忠烈遗属感受到一种与民间自发所建祠庙的不同层面的荣耀。
同时，由地方政府按照国民政府统一规定，每年定期举行祭祀，以示政府对牺牲者所做功绩的肯定及褒扬，对地方民众和军中原籍子弟兵，都将是一种鞭策和鼓励。
筹建忠烈祠，还有一层涵义，即国民政府通过建祠所体现的信念，一种通过对为国捐躯官民的尊崇所表现的对未来的信念。
如果政府对未来的胜利丧失信心，修建忠烈祠也就没有多大意义了。
这也就不难理解在国共内战中三大战役以后，国民党政权在大陆败局已定，为什么各地忠烈祠的筹建也就不了了之。
抗战期间，忠烈祠的修建体现了中华民族精神指引下的民众与国家之间关系的互补。
国民政府通过对抗日殉国将士的入祀及肯定，使活着的中国广大民众对其代表国家利益的合法性给予认可和支持。
对为国捐躯者的祭祀和褒扬，即是对民众忠于国家和民族的激励和奖赏。
这样一来，形成了以忠烈祭祀为纽带的民众、政府和国家互相认同的统一系统。
由于都出于保家卫国的一致利益，忠烈祠得到国民政府与广大中国民众的认可。
这种情况之下，对江苏省各县市忠烈祠在抗战期间的筹建是有利的。
国民政府对忠烈祠的设立及经费、规模都作了一定的规定，基本上还是以战时的现实情形为依据的。
国民党所控制的江苏省各县市政权基本也是依照此办理。
在建祠方式上，多采用改建或利用地方上原有的祠庙，没有重新建设。
在经费来源方面，基本上按要求由地方政府出资，但花费较小，基本可以接受。
就规模而言，所建成的几所，面积比较小，陈设简陋。
正是由于符合激扬民族精神的要求，也没有过分损害民众利益，因此抗战期间江苏省忠烈祠的筹建相对来说还是比较顺利的。
抗战胜利后，国民政府再次下令全国光复各省市地方筹建忠烈祠。
据其颁布的《褒扬抗战忠烈条例》，从抗战结束到蒋介石挑起的国共内战爆发初期，国民政府建祠的目的应主要是纪念“抗御外侮忠勇义烈之官兵人民”。
但在政治功能上发生了一定的变化，由激励民众的抗日热情，发扬抗敌御侮精神，转向追寻中国民众对国民党政权重新认可的深层内涵。
这是国民政府重建国民党地方各级政权在广大民众心理层面合法地位的重要方式之一。
此后，随着国民党军在内战中的逐渐失利，国民政府对忠烈祠的政治功能进一步嬗变，通过入祀内战中向其效忠而战死的官民，试图再次发挥忠烈祠对民众的精神激励和士气振奋功能，动员民众为其效力打内战，消灭异己。
但这一诠释与广大民众在八年抗战胜利之后，要求和平，希望休养生息的心理需求背道而驰。
从而造成民众与国家在象征体系内涵的构建上产生冲突。
也即忠烈祠筹建的目的，是使国民党专制政府获利，广大民众利益严重受损。
因此，随着忠烈祠政治功能的逐渐复杂化、利益化，从为国家服务逐渐转向为一个党、一个政府服务，而置国家、民众利益于不顾，那么对民众所起到的作用只能是逐渐弱化，甚至起反作用。
国民政府在抗战胜利后对入祀者审核的不严肃性也损害了忠烈祠在民众中的神圣地位。
如对军统局局长戴笠的入祀，首先根据入祀的“大纲”和“条例”，戴笠都是不符合的；
其次戴笠在民众中影响太差，而国民政府却以特准的方式将其入祀。
有的地方甚至还出现对入祀者的生死没有严密审核，闹出“活人入祀”又出祀的笑柄。
这些都是不利于取得民众支持的。
此外，在战后筹建忠烈祠的规模上，国民政府内政部所颁布的样式规模也过于宏大。
虽然在建设初期也进行了勘察和预算，但因内战所引起的通货膨胀、物价上涨、地方政府财政困难等因素，最初的预算落空，无法完成建祠。
随着国民党军在军事上的节节失败，有些国民党地方政府政权都朝不保夕，对忠烈祠的修建显然是不可能有很大兴趣的。
抗战结束后，国民党江苏省地方各政府即是在此复杂的社会政治环境之下从事建祠的。
对于规模宏大的忠烈祠建设，地方上通过对旧有的祠庙加以改建或直接利用，或借口正在筹建而一拖再拖，或借口因经济困难经费无着而直接表示未建。
对于建祠经费问题，国民政府依然要求依《抗敌殉难忠烈官民祠祀及建立纪念坊碑办法大纲》第六条规定经费由地方政府支出。
由于长期受战争破坏，江苏省地方各政府多财政拮据，面对规模庞大的祠堂建制，拿不出所需款项。
有的县只得采用募捐方式，如江浦县。
但由于当时通货膨胀，法币贬值，募捐所得也是杯水车薪，于事无补。
个别县市甚至出现强制摊派、拘捕商民事件，最后不得不由江苏省民政厅出面干涉。
有些地方建祠时，还强征民众土地，引起当地民众与政府的纠纷。
再加上入祀一些因“内乱”而成烈士的内战阵亡者，使得原本忠烈祠之“忠烈”涵义——主要应指于抗敌作战保家卫国的战争中牺牲小我的壮烈行为——层次降低。
这些因素预示了忠烈祠筹建的最终结果。
总之，国民政府在抗战期间与国共内战期间前后两个不同的历史时期，根据变化了的社会、政治环境，对忠烈祠的功能进行了有利于自身的诠释。
但忠烈祠功能的嬗变，使民众与政府之间在国家象征体系的构造上，产生了或互补、或冲突的关系。
这种关系与错综复杂的各种社会因素相结合，对忠烈祠的筹建产生了深层影响，从而导致了不同的建祠结果。
（作者授权刊发，原文首发于《抗日战争研究》2011年第1期，注释从略）