2018年，因“性侵”事件饱受争议的布雷特·卡瓦诺(Brett Kavanaugh)以“两票之差”涉险过关，成为美国第114位最高法院大法官。

这也是自1881年以来优势最弱的大法官人选表决。

尚在正式就任之前，卡瓦诺就接到来自国会众议院民主党人的调查“邀请”：民主党人公开宣称如果可以在2018年中期选举中获得国会众议院多数，就将在下届国会中推动对卡瓦诺性侵指控的全面调查，并完全可能发起弹劾。

数说司法（微信号：justice_data）“数说美国”系列第三期，我们就来聊一聊美国法官的惩戒制度。

在美国，对于联邦法官的惩戒制度由两部分构成：弹劾和一般惩戒。

联邦法官的弹劾

《美国联邦宪法》第3条第1款规定：“最高法院和低级法院的法官，如果尽忠职守得继续任职……，由此可知“第三条款法官”基于宪法规定终生任职，除非他/她被弹劾。因此弹劾是对联邦法官最重要的惩戒措施之一。当然，终生任职也需区分联邦与州而言之。

然而，出于对司法独立的保障，美国联邦通过设定复杂的弹劾程序和严格的弹劾标准来确保对法官惩戒的慎重性。

（一）

联邦法官的弹劾程序

《美国联邦宪法》第二条第四款规定：“合众国总统、副总统及其他所有文官，因叛国、贿赂或其它严重犯罪和轻罪而遭弹劾并被判定有罪时，应予以免职。”

同时，《美国联邦宪法》第一条第二款和第三款分别规定：“众议院应选举该院议长和其他官员，并独自享有弹劾权”，“参议院享有审理一切弹劾案的全权”，“ 无论何人，非经出席参议员2/3人数同意，不得被定罪。”

可见，对于联邦法官弹劾由美国众议院提出，由参议院审理，且需经过参议院三分之二多数通过方能定罪。

一般而言，对于联邦法官的弹劾由众议院司法委员会（Judiciary Committee）来启动。

该委员会于1813年成立，成员多是法律界人士，在进行弹劾调查时享有以强制方法收集有关证据的权力。在此之前，众议院对法官弹劾时会设立一个专门委员会来进行调查。

在众议院司法委员会完成调查之后便会向众议院大会提交报告。

如通过弹劾决议，则将弹劾案送交参议院，并在众议院议员中选派议员作为起诉人（the House managers），成立7人组成的追诉委员会，代表众议院参与弹劾审判，其他众议员可以列席。

弹劾审判由参议院负责实施，依惯例，弹劾一般文官(包括法官)的审判由副总统（兼任参议院议长）或参议院临时议长主持，经出席审判的参议员三分之二以上多数同意后，该法官职务即被罢免。

当然，历史上对于“参议院三分之二以上通过”的理解存在争议，即究竟应该是参议院全员三分之二通过？

还是参加弹劾审判参议员的三分之二通过方可？

1933年哈罗德•劳德巴克（Harold Louderback）法官弹劾案中出席审判的参议院议员只有3人。

此后有部分被弹劾法官针对这一争议提起了宪法诉讼，诉讼的核心是认为法官弹劾案的审理应该由参议院全员出席（full senate），而不是由参议院任命的一个专门委员会进行。

在1993年的United States v. Nixon一案中，联邦最高法院裁定，针对弹劾法官的权力属于政治权力，根据三权分立的基本原则，联邦法院对此无管辖权。

故而，实践中对联邦法官的弹劾只要获得出席审判的参议员总数的三分之二通过即生效。

1805年，最高法院大法官塞缪尔·蔡斯因发表不当政治言论遭遇弹劾，但弹劾决定未能以三分之二多数票通过。为此，托马斯·杰斐逊总统评价说，对法官的弹劾形同虚设，就像稻草人一样，完全没有威慑力。

（二）

联邦法官弹劾的标准

《美国联邦宪法》规定：联邦法官“因叛国、贿赂或其它严重犯罪和轻罪而遭弹劾并被判定有罪时，应予以免职。”

因此，法官弹劾的标准无疑就是触犯了“叛国”、“贿赂”和“其它严重犯罪和轻罪”。

其中叛国和贿赂在宪法条文中用词较为清晰，即treason和bribery，这两个词汇在联邦宪法或其它单行法令中均有明确界定。

争议较多的是“其它严重犯罪和轻罪”。

在美国宪法原文中的表述是“high crimes and misdemeanors”。

国内有学者将“high crime”翻译成重罪，应当说这是不精确的。

在美国刑事司法中确实有重罪和轻罪之分。“重罪”对应的词汇为“felony”，与“high crime”的含义并不完全相同。

根据《元照英美法词典》的释义，“high crime”是指“违背公共道德的不名誉罪，严格来说不同于重罪[felony]”。

从词汇上看，“high crime”起源于16-17世纪的普通法系，它特指那些需要经宣誓而肩负特定职责之人所犯的罪行。

因此一般公众是不可能触犯“high crime”的。

从这个意义上看，“high crime”只能由具有政治身份的人触犯，是一种政治犯罪（political crime）。

这也符合《美国联邦宪法》该条款的上下文语境。

当然，对于该条款较为激烈的争议还包括“high crimes and misdemeanors”中的“high”究竟是只修饰“crimes”还是同样修饰“misdemeanors”？

现有观点通常认识“high crimes and misdemeanors”所意指的“严重犯罪和轻罪”包含重罪和轻罪，但也同样包含一些不构成一般起诉条件的不端行为，比如滥用职权等，只要这种不端行为达到弹劾的标准。

不过，迄今为止，对于“严重犯罪和轻罪”美国无论是官方还是学界都没有一个精确而一致的说法，唯一可以肯定的是，这一标准的判断只能由联邦众议院来作出，因为合众国宪法赋予了众院以唯一权限来决定何种行为构成需要发动弹劾的理由。

（三）

联邦法官弹劾的结果

由于对法官弹劾程序的审慎态度，美国建国以来只有15名法官被发动了弹劾，其中有7人被弹劾成功。详见下表。

根据《美国联邦宪法》的相关内容，只要联邦法官在参议院弹劾审判中被认定有罪（guilty），那么他的联邦法官职位自动被免除。

即使算上主动辞职的法官，美国建国以来非终生任职的联邦法官只有10人。

联邦法官的一般惩戒

上文关于弹劾内容的介绍已经证明，美国联邦系统对法官的弹劾程序繁琐、冗长，因此联邦层面较少启动弹劾程序。

为了有效的惩戒那些违法法官基本准则的法官，美国在司法实践中确立了法官一般惩戒制度。

每年，联邦上诉法院书记官会把有关法官的申诉记载在AO-372表格中提交联邦法院行政管理办公室（Administrative Office，简称AO）。

AO将这些数据汇总之后纳入每年的联邦法院系统工作报告（Judicial Business of the United States Courts）。

小编根据最新工作报告《2016年度联邦法院司法业务》整理了下表。

数据显示，相比于弹劾程序而言，针对联邦法官的申诉频率明显更高，2011年到2016年联邦法院系统收到各种申诉7760件，年均1293件。

考虑到联邦“第三条款法官”总数仅为870人，这一申诉比率并不能算低。

下面，小编将结合相关法律和数据对一般申诉程序进行介绍：

（一）申诉的提起

联邦的法官惩戒程序由《司法与司法程序法》中专章规定。

该法令第§351(a)项规定，任何人都可以提起针对法官的诉状，只要他/她认为法官从事了“不利于法院有效和迅速的业务管理”的行为，或者“认为法官基于精神或者身体的原因无法履行法官职责”。

一般而言，申诉需要以书面的形式向联邦上诉法院书记官提出。

上表的数据显示，2011至2016年间每年针对联邦法官的申诉在1200至1400件之间。

2014年至2016年的申诉案件分别为1237件、1220件和1303件。

美国律师协会制定了《司法行为模范法典》（the Model Code of Judicial Conduct）规范法官的职业道德，要求“法官的所有活动都必须避免不当和看起来不当”，这为美国的法官惩戒确立了一个基础性标准：“行为不当”。

（二）申诉的初步审查

联邦上诉法院书记官在收到有关法官的申诉之后，需要立刻将相关材料呈送该院首席法官。

书记官需要将有关申诉抄送一份至被申诉的法官。联邦上诉法院首席法官需要迅速审查申诉。

在必要时，首席法官可以向被申诉法官做简单的询问，以确定：

（1）纠正措施是否已经采取，或者可以在不需正式调查的前提上采取；

（2）在申诉中提到的事实是否显然不具备真实性或者无法通过调查获得真相。

在初步调查之后，联邦上诉法院首席法官有三个选择：

（1）撤销案件（dismiss）：a.如果在调查之后，上诉法院首席法官发现被申诉法官的行为没有违反《司法与司法程序法》第§351(a)内容、b.或者申诉事项属于法官裁量的范围、c. 申诉事项过于琐碎、d.或者缺乏证据支持申诉等，首席法官可以撤销申诉。

（2）结案（conclude）：如果首席法官发现a.被申诉法官已经自动采取纠正措施的话或b.或者由于特定事项介入，改正措施已经不必要时，则可以终结该申诉。

（3）成立特别委员会调查，进行正式调查（这一点将在下一部分详述）。

上表的数据显示，绝大多数惩戒的申诉在这个环节中被首席法官以撤案或者结案的方式终止。

（三）申诉的正式审查

如果初步调查之后，首席法官并没有撤销或者终结申诉。

那么就意味着他/她认为申诉具有一定的事实依据。那么此时首席法官必须马上组成一个包含自己在内的特别委员会。

这个特别委员会需要包含数量相同的联邦地区法院法官和联邦上诉法院法官。

特别委员会可以采取必要的措施对申诉进行调查。

上表的数据显示，近三年成立特别委员会的次数都仅为4次，也就是说所有3760件申诉最终通过初步审查进入正式审查的只有12件。

（四）区司法委员会审查

在特别委员会调查完成之后需要迅速将调查报告提交区司法会议（circuit judicial council）。

区司法会议可以在觉得必要时采取进一步的调查，也可以径直撤销申诉。

如果区司法会议没有做出撤销案件的决定，那么它需要根据情况采取不同的措施：

第一，如果申诉是针对法官采取了不利于高效司法管理的行为，司法委员会需要有针对性地采取有利于提升司法效率的措施。

比如要求一段时间内不给该法官分派任何新的案件；

第二，如果申诉是针对法官精神和身体不事宜履行基本职责时，区司法委员会可以宣布该法官不适合任职。

如果针对“第三条款法官”，区司法委员会可以建议他/她辞职，因为这些法官的终生任职受宪法保障。

如果是针对破产法院法官和联邦治安法官，司法委员会有终止其职务的权力。

实践中，很少针对联邦法官的申诉可以走到这一环节，近六年中只有6件，最终做出改正措施的只有2011年发生的1例、2013年2例、2016年2例。

换言之，近三年内美国联邦法官只有5人因为申诉被惩戒。

（五）呈送联邦司法会议

如果区司法委员会在审查申诉过程中发现了可能弹劾的原因，则需要把申诉材料呈送联邦司法会议（Judicial Conference）。

司法会议在审查之后确认弹劾的原因存在则可以建议众议院提起弹劾程序。

对于被区司法委员会惩戒的法官可以提请美国联邦司法会议对区司法委员会的惩戒决定做出审查。

同时，法官惩戒的程序一旦做出，相对于申诉人而言即告生效，申诉人不得提起独立的诉讼。