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北语国别和区域研究院

北京语言大学国别和区域研究院成立于2017年1月，同时承担着教育部国际合作与交流司委托的“高校国别和区域研究工作秘书处”相关职能。我们以推动全国高校的国别和区域研究工作为己任，汇聚全国各方力量，促进学术交流合作，为国别和区域研究的科学研究、人才培养、资政服务和国际交流提供平台。本院编辑的《国别和区域研究简报》每月为读者提供国际新闻动态和观点，并特邀海内外知名专家学者就当前热点问题撰写时评。

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作者简介

段挺，国防大学国家安全学院副教授

近日，北约在布鲁塞尔总部召开了2024年最后一次外长会议，这也是美国国务卿布林肯参加的最后一次北约部长级会议，意味着北约即将走过拜登政府时期。拜登执政的4年时间，相对于北约75年的历史来说只是很小一段，但却是北约历史中一个特殊的历史阶段。其特殊之处在于，在经历特朗普和新冠疫情双重冲击后，拜登的胜选和就任使美国重归北约盟主之位，在其振兴北约并使之现代化的愿景下，北约全面推进几十年来最重大的战略转型并得到强化，果断抽身阿富汗、深度介入俄乌冲突、加速东进亚太。如今，拜登政府即将到站下车，但北约在这4年间的战略走势仍在对其自身和世界产生深远影响，甚至为特朗普2.0时代的北约留下某种政治遗产。

（一）

把握拜登政府时期北约战略走势的主要标志是北约首脑峰会。

从2021年到2024年，北约共举行了6次首脑会议，这在北约历史上是罕见的，而在特朗普首个任期内，北约只举行了2次首脑峰会。两相对比可见，拜登政府时期北约成员国进行了密集的高层互动，这为跨大西洋联盟凝聚和达成一系列共识奠定了重要基础。

这6次北约首脑会议不仅折射出拜登政府对北约战略方向的引领和推动，也反映了北约推进和落实联盟战略的成效。从战略意义和价值的角度看，2021年的布鲁塞尔峰会起到了承前启后的作用，实现了联盟从特朗普1.0时期向拜登政府时期的过渡和蓄力；2022年的前两次北约首脑会议主要聚焦当时刚刚爆发的俄乌冲突，也为随后召开的马德里峰会取得重大成果创造了更有利条件，而马德里峰会则成为这一系列首脑会议中的高峰，为北约中短期内的战略演进锚定了航向，其成果在2023年维尔纽斯峰会得到巩固；2024年的华盛顿峰会是拜登任内北约战略走势的第二个高潮，不仅强化了4年来北约战略演进的轨道，也对特朗普2.0及欧洲右翼对联盟可能的冲击作出预防。

通观这些首脑会议可以发现，北约在这一阶段的战略轨迹有着相当的聚焦性和延续性，体现在对援乌抗俄、伙伴关系、防务开支、军力建设、技术创新等议题的持续关注和推进，而这些议题实质上反映的是拜登政府时期北约所作的重大战略调整和布局。

首先，联盟战略使命全面转向参与大国地缘政治博弈。2022年北约马德里峰会出台新版联盟战略构想，其中虽然仍将威慑与防御、危机预防与管理、合作安全作为联盟的核心使命，但内涵却发生了深刻变化，其根本指向已从之前的全球反恐转向应对日益激烈的大国博弈，重新将俄罗斯视为重大直接威胁，明确把中国看作“系统性挑战”。这一基调在北约一系列高层会议上不仅被反复强调，而且还在叙事上进一步上升到“阵营化”对抗层面，将中俄朝伊称为威胁联盟安全的“威权同盟”。

其次，系统强化以军事能力为核心的联盟硬实力。俄乌冲突的爆发在一定程度上表明，克里米亚事件以来北约的军事转型并未形成足够有效的军事威慑力。因此，深化军事转型、构建面向大国对手的高端威慑和战争能力，成为北约在这一时期筑底性的战略举措，主要包括：各成员国持续加大军费投入力度，到2024年已有23国达到军费开支占GDP2%的北约标准，4年中增加了14个国家；制定和执行冷战结束以来的首个本土防御作战方案，并着眼未来10至20年的作战环境和战略对手开发联盟作战概念；重塑北约军事一体化力量，不仅增设军事指挥和领导机构，而且将高级戒备部队从4万增加到50万，组建具备多域作战能力的联盟快速反应部队，并在与俄接壤的前沿地带大幅加强军事部署。

再次，在多个战略方向和领域实现联盟的战略扩展。就做大联盟而言，北约在这一时期几乎是以快进的方式取得了历史性进展。在欧洲地区，芬兰和瑞典“跑步”加入北约，不仅显著扩大了北约在地缘战略上的优势，更使联盟的整体实力和“欧洲支柱”大为增强；对乌克兰的北约化改造接近完成，其他欧洲伙伴国也进一步向联盟靠拢，北约对俄罗斯的战略挤压取得新的成效。亚太方向，北约大幅提升与日韩澳新四国的伙伴关系，使之逐步融入北约战略体系，为其东进亚太构建前沿支点。对于中东、北非及萨赫勒等联盟南翼的周边地区，北约制定首个南部地区战略，加大与该地区国家的联系与合作，谋求以此为切入与中俄争夺对全球南方的影响力。同时，北约还大大加强了对非传统安全领域的战略投入，不仅把气候安全问题上升到战略层面，而且出台人工智能战略、数字化转型实施战略、生物和人体增强技术战略，创建跨大西洋防务技术创新机制和创新基金，以此构筑中长期安全博弈的“护城河”。

（二）

或许，拜登政府早在提出振兴北约之时就考虑到无法连续执政的可能，因而怀着强烈的紧迫感推动北约急进，但仅此并不足以取得历史性进展。实际上，无论是对拜登政府来说，还是对北约其他国家而言，北约的战略价值仍无可替代，重振和扩展北约符合其共同利益。可以说，北约4年来的战略演进有其内外之势，既是时代转换和形势变化之作用，也是联盟存续发展的使然。

六分突破，四分继承。拜登政府对北约的振兴和现代化改造确实取得了显著成果，但北约的突破和发展也离不开对特朗普1.0时期的继承，就如同拜登政府对特朗普政府“印太战略”的继承一样。特朗普在军费支出和责任分担方面对北约盟友的敲打，使外界对美国当时的北约政策产生了一些误解，也在一定程度上掩盖了北约在那个阶段所取得的进展和突破。军事上，在美国支持下，北约不仅拉开了新一轮指挥机构改革的帷幕，而且升级了快速反应部队，到特朗普首个任期结束时，北约在大西洋两岸建立起2个新的高级联合司令部，并实现了包括美军在内的北约多国部队在波罗的海三国和波兰的常态部署，这为拜登时期联盟的军事强化奠定了基础。政治上，在特朗普的压力下，北约在2019年伦敦峰会首次将中国视为“挑战”，翌年又出台倡议《北约2030：团结面向新时代》，为拜登时期北约制定新版联盟战略构想及调整对华政策完成了动员和准备。由此而言，没有特朗普1.0时期，拜登政府推动北约面向大国博弈的转型步伐至少不会走得那么快。

美欧互适，责任共担。经过特朗普第一任期的摩擦，美欧对于在北约框架内如何平衡彼此安全利益有了更充分的心理准备。等到拜登政府的国家安全战略和“印太战略”等相继出台，欧洲彻底认清美国将更多战略资源转向亚太的趋势已无法改变，配合美国的大国竞争战略布局、接受美国将北约纳入其遏华战略的意图，并承担起更多联盟防务责任，以此继续把盟主留在北约、换取其对欧洲的安全保障，就成为欧洲的现实战略选择。与此同时，拜登政府也对欧洲盟友的安全关切给予了回应，不仅多次重申对欧洲的安全承诺不会改变，还在相当程度上照顾到欧洲的现实利益，尤其反映在北约对华战略定位问题上美国做了一定妥协，没有急于强压欧洲盟友接受其对华“敌手”定性。这也从一个侧面表明，美欧安全合作中相互依赖与支持的增加，促使双方在拜登政府时期比较好地形成了北约框架内的最大利益公约数。

危中借机，小步快跑。俄乌冲突对北约实现重振与扩展起到了催化剂作用，为其存续发展的合法性再次提供了理由。这是拜登求之不得的机会，美国抓住和利用这次危机做成了很多以前想让北约做而没能做成的事。拜登政府自战争开始就设定了两条红线，即不支持乌克兰夺回克里米亚、不刺激俄罗斯使用核武器，这表明美国并没有彻底打败俄罗斯的目标，同时也意味着危机的长时间延宕，而这恰恰能给北约盟友更大的压力，倒逼北约振兴持续向前推进。在此过程中，北约采取了极为务实灵活的做法，芬兰瑞典入约，可以成熟一个发展一个；对乌援助，可以先在德国建立起临时性联络组，再将其发展为专司军援事务的多国司令部；对华战略定位，可以先表述为“系统性挑战”，再随着形势发展补充为俄乌冲突“决定性赋能者”，等等。北约正是利用长达3年的危机，以连续切香肠的方式一步步积累起可观的突破，也把成员国的联盟政策逐渐协调到总体比较一致的轨道上。

（三）

当然，拜登政府时期北约的战略演进也存在覆盖面铺得太宽的问题，导致在有些议题上来不及深入，给联盟战略的未来进展留下了些许变数。拜登政府之后的北约如何走向，在跨大西洋联盟内外正受到广泛而密切的关注。特朗普2.0的北约政策及其影响尚难准确预料，但北约下一步的战略走势自有其基本逻辑。在其演进过程中，必然有走高的时期，也有走低的阶段，关键看这一时段处于怎样的大势之中。

美苏争霸的冷战时代，北约从无到有，由小向大不断发展。冷战后美国一超独霸时代，北约虽然消化了苏联大部分的战略遗产，并从欧洲防区走向域外，但却处于相对萎缩的趋势，连续多年削减军费、压减军力，从战争机器演变成一支警察队伍。如今，西方认定世界已经重回大国竞争时代，北约作为遏制工具的属性和作用再度被激活，并得到持续强化。拜登政府处于这一进程，特朗普政府也同样如此，所不同的只是推动这一进程的方式和力度。因为从根本上来说，美国的实力已相对衰落，无力单独赢得大国博弈，不得不借助北约这个占全球一半经济体量和军事力量的联盟帮助其护持霸权。

毫无疑问，特朗普将再度以增加军费和分担责任问题向北约国家传导压力，其粗暴强硬的方式也许会招致盟友不满，但结果将是北约获得更多战略资源和军事能力，发挥更大战略作用，有利于美国加速在欧洲的战略收缩，把更多注意力和力量集中到亚太。对于拜登留下的北约政策遗产，特朗普将在总体上继承和延续，但可能不会像拜登政府那样覆盖多个战略方向和领域，这从其急于解决俄乌冲突的表态可见一斑。而特朗普为了保证其对北约盟友施加压力的有效性，也会在放大联盟恐俄焦虑与对欧安全承诺之间玩平衡。

原标题：《专家视角 | 段挺：重振与扩展-拜登政府时期北约的战略演进走势（2024年12月）》