“我们无法预知未来会发生什么，我们会遇到什么危机，将需要多少钱来应对。民选政府不仅是要对当代人负责，更是要对我们的孩子，以及还没有出生的选民负责。华人有句俗语：创业难，守业更难，败家轻而易举。我们是先辈的牺牲和远见的受益者，但也是受托人，要为子孙后代保护这份财产，这就是新加坡人世世代代形成的精神和契约”。
在2024年2月7日新加坡国会公共财政动议辩论上，面对反对党提出希望政府重新考虑储备金政策，以更多帮助当下的新加坡人降低财政负担时，李显龙总理通过梳理该政策的前世今生，详细阐述了新加坡政府为什么要在国家储备金问题上采取如此谨慎的政策。近年来，随着新加坡反对党逐步崛起，国家储蓄金政策已在新加坡引发多次讨论。什么是新加坡国家储备金？为何作为亚洲最发达、人均收入最高的新加坡，要在储备金政策上采取如此保守谨慎的态度？本文旨在通过梳理新加坡国家储备金的历史背景和其发展历程，深入追溯这一政策的源起与演变，以及它对当代新加坡所带来的深远意义。
李显龙总理在2024年2月7日新加坡国会公共财政动议辩论时发言
新加坡的储蓄金制度开始于1980年代初，历经李光耀、吴作栋、李显龙三任政府的发展和完善，才形成了今天写入宪法的两把钥匙，六个实体的结构。储蓄金制度的提出和形成，与新加坡的地理位置，建国初期的内忧外患，以及以李光耀为首的人民行动党居安思危的意识密不可分。
作为一个没有任何自然资源和战略纵深的小岛，建国初期的新加坡可谓是一穷二白。1959年新加坡人民行动党上台之初，时任新加坡总理李光耀和财政部长吴庆瑞立即发现新加坡国库十分空虚。政府不得不立即实施包括削减公务员和部长的薪水来减少支出，将节省下来的钱用到国家发展的方向。随着新加坡自70年代开始逐步发展为东南亚地区重要的交通和贸易枢纽，李光耀总理警觉地意识到，作为一个严重依赖对外贸易的小国，新加坡的经济对于国际和地区经济的变动极其敏感。因此，新加坡需要充足的储备作为其安全网，以确保在危机时期有一笔资金可以为新加坡提供缓冲。新加坡国家储蓄金计划随即孕育而生。
1. 新加坡国家储蓄金制度的细解
新加坡宪法将储备金定义为“政府、法定机构或政府公司资产超过负债的部分”。其形式主要包括有形资产（土地与房屋）和金融资产（含现金、证券与债券）。因此，新加坡国家储备金是被六个部门（统称六个实体）金融管理局（MAS）、中央公积金委员会（CPF）、建屋发展局、裕廊集团和政联企业如GIC、淡马锡分别管理。李显龙曾打比方说，如同一个人走投无路时，变卖典当来套现救急，国家储备金可让新加坡在有需要时兑换现金使用。
新加坡国家储蓄金制度
六个实体的建立是一个逐步发展的过程。新加坡中央公积金制度建立于1955年。其本质是由政府立法规定的强制性长期储蓄。该制度规定雇主和雇员按期将工资的一定比例存入公积金账户。缴存后的资金被分配到普通账户、专门账户和医疗储蓄账户中，再加上政府有针对性的补贴，满足公民和永久居民的住房、教育、养老、医疗等需求。
淡马锡控股创立于1974年。建国初期，为了帮助市场经济的建立，培育有国际竞争力的新加坡企业，新加坡政府投资开办了吉宝船厂和新加坡航空公司等多家公司。随着几个公司的蓬勃发展，新加坡政府决定创立淡马锡控股来接管所有的政府公司。这一制度确保了这些公司不能借由特殊身份向政府部门要求特殊待遇，以避免公司失去商业和市场纪律。
新加坡金管局（MAS）于1971年成立。新加坡宪法赋予了金管局等同于新加坡的央行的权利和责任。根据宪法规定，金管局的责任是实施货币政策、监管支付系统、发行货币，监管金融机构及维系金融稳定，管理外汇投资的权利。80年代初，出于将管理资金和中央银行的角色分开的考虑，新加坡政府成立了新加坡政府投资公司（GIC），负责管理新加坡政府的资产。在李光耀看来，与将钱放在金管局相比，新加坡政府投资公司可从更长远的角度出发、承担更大的风险，因此可以获得比金管局更好的回报。
与上述几个负责管理金融资产不同的是，裕廊集团（ JTC ）和建屋发展局（HDB）主要负责管理新加坡的土地。建屋发展局（HDB）成立于1960年2月1日，主要负责新加坡政府公共房屋的规划、建设和管理。根据其官网显示，目前超过的新加坡国民都居住在新加坡建屋发展局（HDB）承建和管理的政府公共房屋里。裕廊集团由新加坡政府在1968年创立。其核心业务主要为房地产开发、地产投资以及物业管理。新加坡绝大多数的工业用地，如涵盖了造船、修船、炼油、水泥、化学、电缆等工业的裕廊工业园都归裕廊集团管理。
裕廊集团总部
由于新加坡政府从来都没公开过国家储备金的规模，新加坡政府投资公司也从不公开资产规模，外界只能从其外汇储备以及主权财富基金（即GIC、淡马锡）的资产规模中管中窥豹。在2024年2月的国会辩论中，新加坡前进党议员梁文辉和潘群勤从新加坡金融管理局、新加坡政府投资公司和淡马锡控股这三家政府投资机构的财务报表中搜集到的各种数字，推算储备金总额为约1.2万亿元新币（约人民币6万亿），但这一数字并未得到财政部的确认。
2.储备金保管制度的演变
仔细研究新加坡国家储备金制度会发现，该制度与家族信托基金十分类似。新加坡是一个大家庭，储蓄金则是李光耀政府和后续历届政府攒下来的本金，而作为继承者的后续政府，只享有基金的部分收益权，而无权在未经过类似家族信托受托人（Trustee）的新加坡总统的同意下动用本金。这一制度是如何形成的呢？
一向深谋远虑的李光耀在最初设计储蓄金保护制度时就考虑到，人的本性都是好吃懒做的，未来的新加坡政府很有可能会为了取悦选民而放弃长期利益。他说，“假如有一天新加坡由错误的团队领导，有个想劫掠储备金的“流氓政府”，那么世世代代新加坡人的毕生积蓄就将在一个任期内化为乌有”。如何避免这一情况的发生就成了储蓄金政策最为重要的一环。为此，李光耀设计了“两把钥匙”制度，通过将动用储蓄金的权力分散在国会和总统两处来为储蓄金上双保险。第一把钥匙是新加坡宪法和国会三分之二的议席。自储蓄金建立以来，储蓄金的使用和保存制度就被写进了新加坡宪法。任何未来的政党想要修改现行的储蓄金制度，必须首先在大选中击败人民行动党，并占据国会三分之二的议席才能完成对宪法的修改，提取储备金。
新加坡国父，首任总理李光耀
而第二把钥匙则是新加坡民选总统对于动用储蓄金的一票否决权制度。与新加坡总理代议制选举不同的是，新加坡总统是在五年一届的大选中直接由选民投票产生。尽管按照新加坡宪法，总统仅是国家的象征，但1991修订的宪法赋予了总统“保护储备金”的职责和一票否决权。在这一制度下，哪怕新加坡国会和总理都同意提取储备金，由人民直接选举出来的总统依然可以否决该提议。时任新加坡总统的黄金辉则成为第一位掌握第二把钥匙的新加坡总统。
时任新加坡总理黄金辉
在这一双保险制度下，新加坡历届政府在动用国民储蓄金问题上慎之又慎。自储蓄金制度建立以来，新加坡政府只在2008年的全球金融危机和2020年的新冠疫情时动用过储备金。
2008年，贝尔斯登和雷曼兄弟两家投资银行的倒闭使得全球金融市场陷入动荡。新加坡作为高度开放的亚洲金融中心，在金融危机爆发的短短几天内就受到了严重影响。彼时，为稳定市场信心，降低银行体系崩溃的风险，包括香港在内的多地政府宣布为本国银行存款提供政府担保。这一趋势让李显龙总理意识到，如果新加坡不像香港一样为银行提供担保，即使银行体系没问题，大量存款也会为了稳定而离开新加坡。有鉴于此，新加坡政府在时任总统纳丹的批准下动用1500亿元储备金为新加坡银行体系的存款提供担保。2009年，为了降低经济危机对新加坡的冲击，新加坡政府从储备金中提取49亿元，推出协助企业保住员工的雇佣补贴计划，以及鼓励银行贷款给企业的特别风险分担计划。随着经济局势快速扭转，政府之后也将动用的资金全数归还。
新冠疫情期间，国际交流的中断对于高度依赖对外贸易的新加坡经济产生了严重的打击。2020至2022财政年间，新加坡政府在国会的总统的支持下先后提取了近400亿新币（折合人民币2000亿）以确保新加坡有足够的防疫物资（口罩，疫苗等）应对疫情的健康冲击和经济冲击。新加坡政府2020年2月宣布齐心共进预算案（Unity），又在之后的三个月，分别推出同舟共济（Solidarity）预算案、坚毅向前（Fortitude）预算案和坚韧团结（Resilience）预算案，通过数轮直接向国民和企业发钱的方式降低疫情带来的经济影响。
坚韧团结（Resilience）预算案
3.储蓄金收益如何用之于民？
尽管新加坡政府不能轻易动用储备金本金，新加坡人民仍然能够在日常生活中从储蓄金的净投资回报贡献（NIRC）中获益。根据李显龙总理在国会辩论时透露的信息， 仅2023年，新加坡储蓄金净投资回报贡献就为新加坡提供了235亿新元的收入（约人民币近1200亿元）。这一金额占了新加坡政府2023财政预算的20%和GDP的3.5%，为财政收入的第一大项。
2019年新加坡财政收入前四名
与建立储蓄金制度一样，新加坡政府在如何分配投资收益的问题上也进行过两次重大改革。李光耀在国家储蓄金制度建立之初就明确了储蓄金使用准则，即如果一个政府想花钱，那他必须通过自己的投资先把这笔钱赚到手。因此，在储蓄金建立之初，新加坡宪法允许政府将全部净投资收入(NII)（所有投资所得的利息和股息）纳入财政花销。也就是说，在假设储蓄金总额保持一致的情况下，每年因为储蓄金投资而产生的收益可以被政府在同一财年全部纳入财政预算中。
2000年初，时任新加坡总统王鼎昌却对该制度产生了质疑。在他看来，该分配方案尽管可以保证储备金的绝对数量不减少，但经济的增长会导致储备金相对国民经济的体量越来越少；王鼎昌提出，新加坡应该考虑一种更合理的方案避免这一情况。2001年，新加坡国会与总统达成一致，通过了宪法修正案，将储备金净收入（NII）的一半纳入花销，而另一半则纳入储备金进行投资，确保储备金与经济同时增长。
第二次改革是由时任新加坡金管局局长的吴作栋在2008年推动的。吴作栋认为，净投资收入（NII）作为一个简陋的会计概念，仅仅包括了储备金投资的利息和分红，却没有考虑到资产本身的增值，因此净投资收入实际上低估了储蓄金的收益。理解这一概念并不复杂，李显龙总理在国会辩论时打比方说：“如果你在 2012 年 Facebook 上市时以 38 美元的价格购买了股票，那么现在你的股价就会上涨 12 倍。 但你不会收到一分钱的股息，因为facebook 到现在还没有分红过”。
在这种情况下，吴作栋指出，不考虑股票增值而只考虑分红是不合理的。在他的推动下，新加坡政府在2008年修改了衡量标准，在原有的净投资收入（NII）的基础上增加了资本增值，统称为净投资回报（NIR）。与此同时，新加坡政府还借鉴了哈佛和耶鲁大学基金会的经验，以长期预期增长为基准计算当年的净投资回报和财政预算，从而排除了短期的投资回报波动对于净投资回报和财政预算的影响。这一调整后，储备金的净投资回报贡献就从2008财政年的37亿新元（近200亿人民币），提升至2009年的77亿新元（近400亿人民币）。2016年，政府又扩大了可动用的“资金池子”，将淡马锡控股的预期回报也纳入NIRC的框架。这让2016年财政年的NIRC从前一年的80亿新元（近400亿人民币）直接提升到140亿新元（近750亿人民币）。
时任金管局局长，新加坡第二任总理吴作栋
4.总结：储蓄与传承
自新加坡建国初期提出国家储蓄金概念以来，新加坡的储蓄策略经历了一系列的演变和发展，以适应时代变迁和国际环境的变化。这一策略的演进过程不仅强化了新加坡对国家财富的严格监管和合理利用，而且逐渐成为国家长期发展战略的核心。新加坡的储蓄政策反映了以李光耀为首的三代人民行动党领导层对国家经济安全全局性思维的深化及对国际经济动态的敏感捕捉。通过妥善管理国家储蓄，新加坡有效地将国家财政的范畴从短期利益拓展至包括长期经济稳定性、社会福祉以及代际公平在内的更加广泛的领域。储蓄金制度的设立和执行，也反映出新加坡领导层居安思危，深谋远虑的世界观。在当前国际经济不确定性日益增加的背景下，保守而谨慎的储蓄政策已成为新加坡应对未知挑战和危机，保障子孙后代福祉的关键性战略。
（作者：杨点溢 伦敦政治经济学院政府系；黄磊珂 牛津大学全球与地区研究院 本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标注作者信息及文章出处。）
参考资料：
·新加坡眼，“新加坡国家储备金高达12000亿新币？李显龙给出了‘答案’”， https://new.qq.com/rain/a/20240208A07IVJ00
·联合早报，“社论：在新时代审视国家储备金”， https://www.zaobao.com/forum/editorial/story20240213-1467666
·联合早报，“解码储备金：新加坡储蓄之道”，https://www.zaobao.com/news/singapore/story20230816-1424419
·National Library Broad, National Reserves https://www.nlb.gov.sg/main/article-detail?cmsuuid=c987ae11-a3be-4945-a5ab-85ebfe9f148d#:~:text=The%20Constitution%20of%20Singapore%20defines,assets%20like%20land%20and%20buildings.
·Ministry of Finance Singapore, How do Singaporeans benefit from our Reserves?, https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/how-do-singaporeans-benefit-from-our-reserves
·Prime Minister’s Office, PM Lee Hsien Loong at the Debate on the Motion on Public Finances, https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/PM-Lee-Hsien-Loong-at-the-Debate-on-the-Motion-on-Public-Finances
·Prime Minister’s Office, PM Lee Hsien Loong’s Interview with CNA for “Singapore Reserves Revealed” (Aug 2023), https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/PM-Lee-Hsien-Loong-Interview-with-CNA-for-Singapore-Reserves-Revealed-Aug-2023