原创 高荣伟 中国投资参考
高荣伟
河南省社旗县县委党校
导读
某种程度上说，碳关税是一道绿色贸易壁垒。通过筑起这道贸易壁垒，努力减少碳定价对欧盟乃至欧洲市场内部产生的冲击和产品竞争力的削弱，以维持欧洲一些核心产业，诸如汽车、船舶业、航空制造业等的优势
●何谓“碳边境调节机制”？
●立法进程备受各国关注
●碳边境税是一把“双刃剑”
当地时间2022年12月13日，欧洲议会和欧盟理事会达成协议，同意建立碳边境调节机制，即根据进口商品所排放的温室气体而对其征收碳关税。欧洲议会表示，这是首个有关征收碳关税的协议，该机制将激励非欧盟国家参与到应对气候变化行动中的积极性。据法国《回声报》报道，这一主张源于法国，旨在保护欧洲企业的竞争力，确保气候标准要求较低的第三方国家与欧洲公平地展开竞争，并促使它们向欧洲的标准看齐。
何谓“碳边境调节机制”？
碳边界调整机制(Carbon Border Adjustment Mechanism,简称CBAM)，是由欧盟委员会提出，旨在避免自身气候政策的有效性因碳泄漏而受到破坏。
近年来，冰川融化、海平面上升、雾霾天气等一系列现象表明，温室效应带来的气候变化正严重影响着人类未来的生存。随着各国对全球气候变化的逐渐重视，碳达峰、碳中和等一系列碳排放规划逐步落地。2019年12月，欧盟委员会公布了应对气候变化、推动可持续发展的《欧洲绿色协议》，该协议提出将在2030年将欧盟温室气体排放量降低到1990年水平的55%，到2050年实现碳中和。同年，欧盟提出在进出口贸易中增加碳关税。
碳关税，一般是指严格实施碳减排的国家或地区，要求进口（出口）高碳产品时缴纳（返还）相应的税费或碳配额。这是欧盟应对气候变暖的标志性工具之一。《回声报》指出，碳关税的出现主要是由于碳泄漏而产生的一个新名词。所谓碳泄漏(carbon leakage)，是指由于与气候政策相关的成本原因，相关生产商从碳排放严格管理的地区，将企业转移至气候管理法规相对宽松的其他国家，这样做可能导致这些国家的总排放量增加，进而影响气候变化。换句话说，欧盟提出的碳关税政策，意在避免欧盟本土的“碳倾销”问题，即防止欧盟本土公司为了避开严格的碳排放控制政策而进行产业外迁。
相关专家指出，碳关税政策是欧盟委员会《欧洲绿色协议》的核心。征收碳关税，还有一个重要目的，即保护那些被要求减少“碳足迹”（Carbon Footprint）的欧洲企业，免受欧洲大陆以外“碳倾销”的影响，从而增强自身产业的竞争力。碳足迹是测量全球变暖的一个重要指标。所谓“碳足迹”，是指人类活动产生的所有温室气体在地球大气中浓度总和，包括所有的二氧化碳、甲烷和氧化亚氮等。欧洲议会环境委员会的议员雅尼克（Yannick Jadot）说得很直白，欧洲议会的目标是在应对气候变化的同时，避免来自排放政策宽松的国家的不公平竞争对欧盟企业造成损害。
2021年7月14日，欧盟提出了应对气候变化的一揽子计划提案，在本次提案中提出了“碳边界调整机制” (CBAM)。碳边境调节机制，也就是俗称的碳关税，这标志着欧盟一直以来鼓吹将实施征收碳关税的政策变为现实。根据该提案，欧盟计划2026年起，对未以与欧盟相同方式征收碳排放税的国家和地区的进口商品征收相关税收，征收范围涵盖钢铁、水泥、铝、化肥和电力等行业。据了解，上述规定是欧盟绿色新政一揽子减排计划中的重点措施。
欧盟称，“这一计划对欧盟到2050年实现气候中性并实现欧盟绿色协议至关重要”，这一机制将与欧盟碳排放交易体系并行，并对其具体条款形成补充或替代，所征税收将作为欧盟恢复基金的融资来源之一，再定向投资到绿色经济产业之中。
立法进程备受各国关注
根据此前的方案，2023年至2026年将是欧盟碳关税政策实施的过渡期。在碳边境调节机制执行方面，拟于2023年至2026年试行，2027年起，欧盟将全面开征碳关税，最终取代免费碳排放配额。
碳边境调节机制草案从2021年7月提出至今经历了多轮的修正。由于涉及对出口到欧盟的产品征税，其立法进程一直备受各国关注。2022年6月，欧洲议会正式表决通过了碳边境关税调节机制法案的修正案。碳边境调节机制草案这次的调整很大程度上是在原有的基础上做了一个修正。一是范围扩大，在原有钢铁、铝、水泥、化肥及电力五大类的基础上，又新纳入了化学品（有机化学品、氢、氨）、塑料及其制品；二是在二氧化碳排放计算的考虑中，除了直接排放外，还加入了间接排放。提案规定，在欧盟层面设立一个执行机构，将该机制的收入纳入欧盟预算，以实现气候目标。这些变化更加体现出欧盟为实现碳减排目标力度提升的同时，也对欧盟本身及其贸易伙伴提出了更加严苛的碳排放要求。
2022年12月18日，欧盟理事会、欧洲议会和社会气候基金就碳关税及欧盟碳市场（EU ETS）改革方案正式达成协议，这项协议被通过，标志着欧盟成为全球首个征收碳边境税的组织，至此，欧盟“碳关税”方案正式敲定。协议进一步披露了碳关税法案相关细节。相关法案显示，在碳排放市场改革方面，2027年至2032年将逐步减少欧盟碳排放交易体系中受保护企业的免费碳排放配额，并且明确从2027年至2031年间每年的免费配额分别减少至93%、84%、69%、50%、25%，2032年完全取消免费配额。正如欧洲议会《决议》中所言，随着碳边境调节机制的运行，欧盟碳交易体系下的免费碳配额将逐渐淘汰。未来，欧盟还将评估是否将碳关税的范围扩大至其他领域，包括有机化学品和聚合物等。
然而，具有讽刺意味的是，在欧盟的碳关税法案正处于最后讨论阶段之际，欧洲议会对于美国的《通胀削减法案》表示强烈反对，称这项保护主义法案为美国的“清洁”技术提供3690亿美元的补贴，可能会促使欧洲工业搬迁。也有报道指出，欧盟征收碳关税的做法正在引起诸多国家的注意，据媒体报道，目前加拿大、英国、美国等都在考虑征收碳关税的问题。
早在2021年，美国气候特使约翰·克里在访欧时曾表示，不希望欧盟实施碳边境调节机制，称其“对经济、贸易具有严重影响”。然而，不久，美国也开始筹划自身的“碳边境调节机制”。2022年6月，美国参议员在国会上提出了《清洁竞争法》(Clean Competition Act,简称CCA)，通过对国外进口商与国内生产商超过行业平均水平的碳排放征收碳税，以加强美国企业在全球市场上的竞争力。据了解，CCA一定程度上构建了碳关税壁垒，被认为是美国版碳边境调节机制（US CBAM）的雏形。
碳边境税是一把“双刃剑”
对于欧盟而言，碳边境调节机制的初衷是应对气候变化。2021年7月14日，联合国贸易发展组织发布了一份分析欧盟碳边界调整机制对欧盟内外国家潜在影响的报告，报告表示基于嵌入二氧化碳排放每吨44美元碳价格的欧盟碳边界调整机制，将使欧盟因实施气候政策而产生的碳泄漏减少一半以上，从13.3%降至5.2%。
但不可否认的是，碳边境调节机制，其直接目的之一还包括防止欧盟企业因高碳排放成本而在全球贸易竞争中处于下风。从某种程度上说，碳关税是一道绿色贸易壁垒。通过筑起这道贸易壁垒，努力减少碳定价对欧盟乃至欧洲市场内部产生的冲击和产品竞争力的削弱，以维持欧洲一些核心产业，诸如汽车、船舶业、航空制造业等的优势。谈及碳关税方案，担任欧盟轮值主席国捷克环境部长马里安·尤雷奇卡（Marian Jurecka）表示：“该协议将使我们能够在主要经济部门实现气候目标，同时确保最脆弱的公民和微型企业在气候转型中得到有效支持。”从目前碳关税发展动态来看，碳关税实际上是发达国家对从发展中国家进口高排放制造业产品施行的一种进口关税，未来可能会扩展到物流、商贸、航空等服务业。
从长远来看，欧盟的碳边境税将不利于发展中国家的出口。欧盟在其发布的新闻稿中表示，该碳关税机制完全符合世界贸易组织的规则，但这种做法不可避免地引起一系列新的贸易争端，尤其是对于二氧化碳排放水平相对更高的发展中国家来说，影响要更大一些。碳关税的征收一方面增加了发展中国家产业发展成本，降低了其成本价格优势；另一方面，也没有给正在不断进行绿色低碳转型的发展中国家留有缓冲期，通过单方掠夺性行为降低了这些国家产业发展收益，增加转型成本，使其国际分工利益受损。
目前，随着全球化的深入和跨国公司的全球布局，发达国家高碳排放的制造业逐步向发展中国家转移，将原本由发达国家的碳排放转移成为发展中国家的碳排放。与此同时，发达国家将减排责任和成本一并转嫁外移。在这一转移过程中，欧盟及其他发达国家实施碳关税，没有考虑历史排放责任和WTO“共同但有区别责任”，无视发展中国家的发展现实，实际是对发展中国家经济成果的不合理收割。然而，贸易保护主义是一把“双刃剑”。从影响上来看，对贸易伙伴出口到欧盟的产品征收碳关税，在产生更高成本的同时，也可能把这样的价格传导到欧盟整体消费侧，导致欧盟的物价水平升高。对于其他将实施碳关税的发达国家亦是如此。
有学者指出，碳关税的征收将使各国贸易环境恶化，加剧全球经济失衡，并带来低碳绿色领域的激烈竞争。碳关税貌似是气候措施，实则是贸易措施，既然是贸易措施，理应当由贸易主管部门来应对，但欧洲议会却越俎代庖，大包大揽，这样做不仅不能够解决问题，反而使贸易问题更加复杂化了。欧洲议会给碳关税所应对问题戴上“气候倾销”的帽子，并提出所谓“反气候倾销”概念即是例子。
编辑 | 青 禾
校对 | 闫建军
设计 | 大 米
本文刊于《中国投资》2023年3月号合刊
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原标题：《【绿色产业投资】欧盟将实施全球首个碳边境税｜中国投资》