引言

为深入贯彻省高院“1313”工作总体布局和市法院“1237”总体工作思路，认真落实省高院业务工作“精品工程”、市中院“精品计划”，大力培育一批在全国、全省有影响力的精品案例、优秀文书、典型庭审和高质量水平调研成果，努力打造一支业务精湛、理论水平高的研究型、专家型高素质法院队伍，全力在推进法院工作现代化新征程上跑出“加速度”。2023年2月，双阳法院制定了2023年度“精品工程”工作计划，按照工作计划安排，由院领导、中层正副职、员额法官、青年干警等撰写高质量理论文章、司法改革、司法研究、司法建议、审判案例、裁判文书、庭审视频、调研文章等内容，并邀请相关领域专家教授作为外审专家，在审阅后将文章内容发布在微信公众号“精品工程”专栏，致力为法院工作高质量发展提供强大价值引导力、文化凝聚力和精神推动力。

一直以来，如何理顺农村土地承包纠纷案件的法律关系，明确和统一审判思路，提高审判质效，是基层法院面临的现实问题。为此，笔者根据调研以及多年的审判实践经验，归纳了笔者所供职过的法院在审理农村土地承包纠纷案件中遇到的疑难问题，并对上述问题提出自己的解析观点，该解析共分四期，本期是第一期，主要分享三个大方面的问题，即：受理问题、土地仲裁与诉讼的关系问题、未经民主议定程序对外发包合同的效力问题。

农村土地承包经营权纠纷

审判实务若干问题解析（一）

梁伟

虽然农村土地承包纠纷案件在各基层法院审理案件当中所占的比例偏小，但其上诉率和改判率却居高不下。这足以说明在农村土地纠纷案件审理工作中存在一些难点与问题亟待解决。农村土地纠纷案件往往呈现出案情复杂、争议大、调解难等特点。因此在审理涉及农村土地纠纷案件过程中，不可避免遇到一些复杂和疑难的案件，其中有法律依据不足的案件，也有因历史原因形成的错综复杂的、引起群体性矛盾的案件，还有基于不规范的承包、发包行为或流转行为产生的案件。本文将农村土地承包经营权纠纷审判实务中涉及的受理、土地仲裁与诉讼的关系、未经民主议定程序对外发包合同的效力等三个大方面中的23个相关观点罗列出来以飨读者，以期对从事农村土地承包审判实务研究的理论工作者、法律实务工作者、爱好者有所裨益。

一、农村土地承包经营权纠纷审判实务中存在的问题(第一期)概述

（一）受理问题。由于土地承包纠纷案件的政策性很强，关于土地所引发的矛盾往往涉及到政府的行政管理权和村民组织的自治权，所以很多纠纷是否属于人民法院受理范围在实践中不好把握，全国各地的做法也不统一，所以在农村土地纠纷专题中，笔者首先对法院在实践中经常遇到的受理问题进行阐述，帮助大家厘清司法权和行政权、司法权与村民自治权利的界限。

（二）仲裁与诉讼的关系问题。仲裁与诉讼、调解都是解决民事纠纷的方式，但是相互之间又有不同，在处理土地承包纠纷案件中，如何做好仲裁与诉讼的无缝衔接以及诉讼对仲裁的保障问题，也是审判实务中的重点、难点和焦点问题。笔者对其中五个方面的问题进行了阐述。

（三）未经民主议定程序对外发包合同的效力问题，在各地区法院、上下级法院之间存在很大争议，如何处理好此类合同纠纷将是更好发挥人民法院在维护农民合法权益职能作用的体现，也是维护公平、诚信等主流社会价值观的客观需要，所以需要引起高度重视。

二、对审判实务中亟需解决的（第一期）三大方面23个小问题提出的裁判规则建议

（一）农村土地承包纠纷案件的受理范围问题

关于受理范围问题，审判实务中，对于相同的案情，时常出现不同的裁判结果，为了统一认识，笔者归纳整理了审判实务中存在争议的几个问题，并提出以下意见：

1.农村集体经济组织成员资格的确认问题。在审理农村土地承包经营权纠纷案件中，如果争议的焦点和解决问题的关键归结为当事人是否具有集体经济组织成员资格，则该类案件不属于人民法院受理民事案件的范围。对于如何确定农村集体经济组织成员资格，尚无全国性集体经济组织成员资格的法律规定，而且在国内的相当一部分省区，亦存在不受理请求确认具有本集体经济组织成员资格的倾向性意见，对于仅请求确认本集体经济组织成员资格的案件，现阶段如果受理显然法律依据不足，故可暂不予受理。最高人民法院审委会在研究《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2020]17号）（以下简称《农村土地承包纠纷解释》）时对此问题也进行了深入的讨论，讨论后认为，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第二款第（一）项规定的情形，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。在全国人大常委会以法律形式明确前，可以告知当事人向政府有关部门申请解决，不宜由人民法院予以明确；同时，审判实务中，对于村民要求确认其集体经济组织成员资格，进而要求分得相应土地补偿费的诉讼（或者村民只要求分得相应土地补偿费的诉讼），人民法院亦不予受理。理由如下：该类案件的法理与法律依据为，村民在诉讼中要求确认其具有集体经济组织成员资格，进而要求分得相应土地补偿费，从表面上看，村民是对土地补偿费主张权利，人民法院应当受理，但是分得土地补偿费的前提还是需要确认该村民具有集体经济组织成员资格，村民取得土地补偿费的基础事实还是成员资格的确认问题。此类案件的实质还是确认集体经济组织成员资格，不属于人民法院受案范围。

2.关于农村集体经济组织成员起诉请求获取土地承包经营权纠纷，人民法院不予受理。根据最高院《农村土地承包纠纷解释》第一条第二款“农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。即农民没有通过订立农村土地承包经营合同而合法取得土地承包经营权，不能向人民法院提起诉讼。具体包括：农户与村集体经济组织未签订土地承包合同的；虽然签订土地承包合同，但未确权确地到户，属于未设定农户的承包经营权的；发包方在第二轮承包中将农户在第一轮承包中的承包土地另行发包给本集体的其他农户，丧失原承包土地的农户请求继续承包的等情形。而对于已经签订土地承包经营权合同，但未实际取得合同项下土地的情形，不属于《农村土地承包纠纷司法解释》第一条第二款“未实际取得土地承包经营权”的情形，人民法院应当受理。

3.当事人就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼，对土地补偿费分配方案不服提起民事诉讼的，不属于人民法院受理民事案件的范围。当事人仅就土地补偿费分配方案的履行提起的诉讼，人民法院应当受理。农村土地征收补偿费用分配权利人应当是征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人。当事人请求确认其具有集体经济组织成员资格要求分配土地补偿费的，不应受理；诉讼过程中，对成员资格争议较大，又不易确定的，应裁定驳回起诉。村集体经济组织如何分配土地补偿费及补偿费数额有争议的，属于村民自治范畴，不属于民事诉讼调整和受理范围。此外，笔者认为，如下两种情形不属于人民法院民事案件受案范围：（1）农村集体经济组织收到征地补偿款后，尚未通过民主议定程序确定分配方案，当事人诉请分配征地补偿款的，不予受理。主要理由：土地补偿款是否进行分配以及如何分配，既属于农村集体经济组织自治的范畴，也属于涉及集体经济组织利益的重大事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）的规定，应由全体村民或者村民代表通过民主议定程序确定，人民法院无权通过司法权力干预。在该决定作出前，当事人申请分配该征地补偿款，人民法院不予受理；（2）对村民（或村民代表）大会讨论通过的土地补偿费分配方案中决定不分配土地补偿费或者决定用于分配的土地补偿费的数额不服的，不予受理。理由为：土地补偿费分配总体方案属于村民自治范畴，人民法院不可以用司法权力进行调整。该种情形属于《农村土地承包纠纷解释》第一条第三款规定的“农村集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”之情形，不应受理。

4.除因离婚纠纷外，土地承包经营权的分割问题人民法院不予受理。

农村土地承包经营户因子女成年、弟兄分家、婚姻关系、赡养老人等原因，农户内部家庭成员之间要求分户、分割土地承包经营权的纠纷时有发生。针对上述纠纷，存在两种观点：

一种观点认为，在承包期内，农户因分户、离婚及林地承包经营权的继承等原因需要对承包经营权进行分割，由此在农户成员内部而产生的纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，应当作为民事案件受理，并在户内符合条件的成员间均等分割。

另一种观点认为，《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第十六条规定了“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”该规定明确了农村土地是承包给本集体经济组织的农户，而不是承包给农户内部的某一具体的家庭成员。土地承包合同是以户为生产经营单位与村集体签订的合同，以户行使承包经营权。农村土地承包经营户因子女成年、弟兄分家、赡养老人等原因，农户内部家庭成员之间要求分户、分割土地承包经营权的纠纷不宜由人民法院受理。

对于此类问题，笔者认为，《土地承包法》第十三条第一款规定了村民委员会或村集体经济组织对其所有的农村土地享有发包给农户的权利。但农户内部家庭成员间要从根本上划分各自的土地承包经营权，应在家庭成员之间协商一致后，逐级报请发包方、村民委员会、乡镇人民政府、县级人民政府审核批准，解除原来的土地承包合同，由发包方与分户后的成员分别签订新的土地承包合同，颁发新的土地承包经营权证，上述一系列行为都是在村委会、政府之间进行的行为，与司法权无关。其请求实际上是对原土地承包经营权的调整，属于发包方的权利范畴，不属于人民法院民事诉讼受理范围；同时，家庭内部成员分割承包土地案件属于人民法院受理范围没有法律依据。《农村土地承包经营纠纷解释》和最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》（法释[1999]15号，2008年12月24日已失效）（以下简称《最高院若干规定》）两个司法解释均未将农村承包户内成员分户、分割承包经营权纠纷列入人民法院受理民事案件的范围；家庭成员对承包户内的土地份额之争，可以认定为土地使用权存在争议，所以应当按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条第一款 “土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。” 之规定，申请人民政府处理。

但在离婚案件中，根据《民法典》第一千零八十七条第二款 “对夫或者妻在家庭土地承包经营中享有的权益等，应当依法予以保护。”和《最高院若干规定》第三十四条“承包方是夫妻的，在承包合同履行期间解除婚姻关系时,就其承包经营的权利义务未达成协议，且双方均具有承包经营主体资格的，人民法院在处理其离婚案件时，应当按照家庭人口、老人的赡养、未成年子女的抚养等具体情况，对其承包经营权进行分割。”之规定，因离婚引发的土地承包经营权分割纠纷人民法院应予受理。

5.当事人对政府颁发的证书有异议的，不属于人民法院受理民事案件的范围。因一地两证或多证、行政机关所颁发的农村土地承包经营权证界限不清、当事人无承包权属证书也无承包合同等引发的土地承包经营权确权纠纷，应当由行政机关对于涉案土地的承包经营权范围、合法的承包经营权确认后，当事人才能提起民事诉讼；同时对于河流干流沿岸，村委会与河道管理部门就同一土地发包权发生争议而诉至法院，因为这类纠纷涉及土地管理权限的界定，应当由政府部门集中予以解决，不属于人民法院民事诉讼受案范围，已经受理的，应裁定驳回起诉。

（二）农村土地承包仲裁与人民法院民事诉讼的关系问题

土地仲裁与民事诉讼都是解决民事纠纷的方式，但两者相互独立，诉讼不以仲裁为前提或基础，也不对仲裁作出评断。实务中，在处理土地承包经营权纠纷案件时，对于土地仲裁与民事诉讼的衔接问题，还存在一些模糊的认识、错误的理解，笔者对以下问题做简要阐述：

1.纠纷发生后，一方当事人提起土地仲裁，另一方当事人向人民法院起诉，法院如何处理？

若一方当事人申请土地仲裁而另一方当事人提起民事诉讼，基于仲裁管辖与司法管辖的不同性质，前者以当事人自愿接受为前提，在另一方当事人不愿接受仲裁管辖的情况下，受诉人民法院应当依法受理选择诉讼一方当事人的起诉。为避免管辖冲突，人民法院应当书面通知相关的农村土地承包仲裁机构。若当事人已经应裁并做出答辩，则表明其同意接受仲裁管辖，相应仲裁机构对纠纷已经具有了管辖权。在此期间当事人又提起诉讼的，人民法院应当不予受理。已经受理的，应当裁定驳回起诉。

2.因家庭承包方式产生的土地纠纷，可否适用商事仲裁即《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）的相关规定裁决纠纷？

“一裁终局”是《仲裁法》确立的基本制度，但该法第七十七条同时规定“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”排除了前述“一裁终局”制度模式的适用。其根本原因在于，这两类纠纷涉及的利益群体在立法政策层面存在特殊考虑和保护的必要性，而“一裁终局”的模式对此必要性显然不能提供基本的制度保障。所以，若家庭承包合同的当事人依据《仲裁法》规定，约定发生一裁终局效力的仲裁协议，则属无效。结合《土地承包法》第五十五条第二款“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《土地承包调解仲裁法》）第四十八条“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”的规定内容看，确立的仲裁管辖和司法管辖的关系是：或裁或诉、裁后再诉、二审终审。从体例解释的层面看，该规定在《土地承包法》的第四章(争议的解决和法律责任)，所以前述之裁诉关系模式不仅适用于家庭承包纠纷，也适用于其他方式承包纠纷。其立法本意在于通过拓宽仲裁管辖的纠纷范围以及纠纷解决方式的选择幅度，达到为土地承包经营权人提供最为充分的救济途径的目的。

3.不服土地仲裁裁决的一方当事人向法院起诉后又撤诉的，该仲裁裁决书是否还有效？如果有效，应当从何时起算该仲裁裁决书的法律效力？

笔者认为，只要该裁决已过法定提起诉讼的期限，即应生效。根据《土地承包调解仲裁法》第四十八条规定“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”显然，当事人起诉后又撤诉的，仲裁裁决书如果超过法定提起诉讼期限，即发生法律效力。从民事诉讼理论角度而言，当事人起诉后又撤诉的，视为没有起诉。因此，如果当事人不服仲裁裁决向人民法院起诉后又申请撤诉，如果无其他法定理由，应视为其默认了仲裁裁决书，仲裁裁决生效的时间应当自人民法院作出的准予撤诉的裁定送达当事人之日起发生法律效力。

此外，如果当事人因超过三十日的法定起诉期间被人民法院裁定驳回起诉的，原仲裁裁决自起诉期间届满之日起恢复法律效力。

4.经过仲裁的土地承包纠纷案件，诉至法院时，发现不属于民事案件受理范围的，该如何处理？

想解决这个问题，我们首先要弄清楚，经过仲裁的土地承包纠纷案件，诉至法院时，是否都要受理？例如，根据《农村土地承包纠纷解释》第一条第二款的规定“农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”可见，此类案件不属于民事案件受理范围。但是，如果该类案件已经仲裁裁决，当事人不服仲裁裁决向法院起诉时，法院应否受理？笔者认为，尽管《土地承包调解仲裁法》第四十八条规定“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”但是，因不服仲裁裁决提起之诉讼不必然导致法院立案受理，法院是否受理的关键在于诉讼争议事项是否属于法院管辖，而不取决于是否经过仲裁。因此，在处理上述笔者例举的这类土地纠纷案件中，应在不予受理的同时，告知当事人依法通过有关部门解决。

5. 土地仲裁裁决做出后，当事人在法定期限内向人民法院起诉，法院经审理认定该案不属于法院管辖，驳回原告的起诉，此时农村土地仲裁裁决书是否发生法律效力？

笔者认为，该土地仲裁裁决书不发生法律效力。从我国农村土地承包经营纠纷解决的机制可以看出，农村土地承包经营纠纷的当事人一旦在法定期限内依法向人民法院提起诉讼，人民法院受理后，仲裁裁决处于尚未生效的状态。若当事人又在三十日的法定期限内撤诉的，人民法院以撤诉裁定的方式结案，仲裁裁决发生效力；若人民法院经审理以调解或判决的形式结案，则不管判决或调解的内容是否与仲裁的内容相一致，仲裁都不发生效力。这也体现了人民法院的判决或调解书具有最终解决农村土地承包经营纠纷的效力。

（三）民主议定程序与对外发包合同效力问题

民主议定程序在《土地承包法》和《土地管理法》中均有规定，指发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。审判实务中，对违反民主议定程序的承包合同，有以违反效力性强制性规定主张合同无效，或主张合同效力待定的观点；也有以诚实信用原则为由主张认定合同效力等不同观点。最高人民法院《关于适用

为了更好的理解以缔约时间区别认定合同效力的问题，笔者首先对不同时期不同法律的民主议定程序所作的规定进行梳理：

1.1998年6月25日修正的《土地管理法》第十五条第二款规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

2.1998年11月4日修正的《村民委员会组织法》第十九条第（八）项规定：村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。

以上两个法律均强化了对外发包合同应当履行民主议定程序。

3.1999年7月8日施行的《最高院若干规定》对签订超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的承包合同不认定为无效合同。该司法解释既是指导我们审判工作的重要法律依据，也是当事人在订立合同时的遵循。因此，尽管《最高院若干规定》在2008年12月24日被废止，但我们不能否定当时据此规定订立的承包合同无效。

结合上述法律规定的内容，笔者提出以下裁判规则的建议，即：不同时期未经民主议定程序对外发包合同的效力认定问题和要求确认未经民主议定程序对外发包合同效力的起诉主体资格问题。

（1）不同时期，未经民主议定程序对外发包合同的效力认定问题。

裁判规则的建议：

①1998年6月25日《土地管理法》修订之前，订立的合同只要不违反法律法规的禁止性规定，都应当认定其有效；

②1998年6月25日《土地管理法》修订之后至1999年7月7日《最高院若干规定》实施前，未经民主议定程序订立的合同，无效；

③1999年7月8日至2008年12月23日（即最高院若干规定有效实施）期间，未经民主议定程序订立的合同，原则上无效，但签订合同超过一年或者虽未超过一年，承包人已实际做了大量的投入的，应认定为有效；

④2008年12月24日《最高院若干规定》被废止之后，未经民主议定程序签订的合同,严格按照《土地管理法》、《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》的规定，认定合同无效。

规则依据：《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《最高院若干规定》：

裁判规则的建议：

①单个村民提起民事诉讼的主体资格。村民委员会与他人签订的土地承包合同，如未直接侵害特定村民的利益，村民不能作为原告提起诉讼。此类案件因原告没有诉讼主体资格，人民法院不应受理，已经受理的，应驳回起诉。

②发包方所属的半数（或者三分之二）以上村民，以发包方签订承包合同时违反民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同无效提起民事诉讼的，人民法院应予受理。如当事人未将承包方列为被告的，人民法院应通知承包方作为第三人参加诉讼。值得强调的是，发包方所属的半数（或者三分之二）以上村民应理解为十八周岁以上的村民。

③村民请求确认未经民主议定程序对外发包合同效力的主体资格。在《最高院若干规定》实施期间（1999年7月8日至2008年12月23日），发包方所属的过半数村民有权提起民事诉讼；《最高院若干规定》被废止后，发包方所属的三分之二以上村民有权提起民事诉讼。因为在2008年12月24日《最高院若干规定》被废止后，应当依据《土地承包法》第五十二条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”之规定，“三分之二以上”是民主意志的体现，亦能减少合同无效的可能，保护交易安全。

规则依据：《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》和《最高院若干规定》三部法律、司法解释的生效、废止时间及具体条文规定。

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原标题：《精品工程|农村土地承包经营权纠纷审判实务若干问题解析（一）》