原创 王慧芝 上海市法学会 东方法学 收录于合集 #上海法学研究 889个
王慧芝
华东政法大学国际法学院硕士研究生
要目
一、现行国际法框架中私营航天活动损害赔偿责任的不足
二、私营航天活动损害赔偿责任国际法律制度的完善
三、私营航天活动损害赔偿责任国内法律制度的完善
结语
现行规制外层空间损害国际责任的法律自1972年责任公约以来一直未作修订，其以国家为中心的责任体系在私营航天实体日益崛起的现代航天工业背景下逐渐过时。当前航天损害赔偿责任制度在适用于私营航天公司时会产生“发射国”概念界定模糊、缺乏对“方便旗”现象的有效规制、争端解决机制缺乏强制性等问题。基于此，国际社会应改进关于外层空间损害赔偿责任的相关规则，将私营实体纳入责任主体范畴，建立统一的监管和赔偿标准，并设立专门的私营航天活动损害赔偿争端解决机制。我国也应进一步完善国内立法顶层设计，明确私营实体准入下的航天损害赔偿责任制度，以期更好地促进我国私营航天活动的发展。
引言
浩浩长空，似无穷无尽。但随着越来越多的人造卫星发射至太空，外层空间也越来越拥挤。截至2021年9月1日，全球在轨正常运行人造卫星数量达2550颗，这些卫星所造成的损害威胁性也正在迅速增加。近年来，航天工业也发生了巨大变化，世界正在经历一场新的太空竞赛，而在这一次太空竞赛中占主要地位的是私营实体，而不是政府机构。自1980年，欧洲投资者创立了世界上第一家私营的商业性航天机构阿里安航天公司以来，如今私营航天公司在整个太空探索中的影响力和投资越来越大。例如，美国的SpaceX公司和英国VirginGalactic公司，正在开发新的空间技术，并为人类未来在外层空间的活动制定雄心勃勃的计划，以此来革新人类在外空的活动。我国的商业航天虽然起步较晚，但近年来发展速度也很快，2014年后涌现出一大批私营航天企业。截至目前，部分航天私营公司已取得了初步成果。例如，国内首家民营火箭制造研发公司零壹空间，于2018年5月17日成功发射中国首枚“民营自研商用亚轨道火箭”。
然而，现有关于空间物体所造成损害的国际责任的法律仍然停滞不前。自1972年外空物体所造成损害之国际责任公约(简称责任公约)通过现行赔偿责任制度以来，国际外层空间法追究航天当事方责任的制度与程序一直保持不变。此外，起草者当时“既不期望也不要求处理”私人实体的空间行为。
鉴于航天业迅速私有化，商业航天崛起，现有外层空间损害赔偿责任制度存在诸多缺陷，本文认为，在国际层面和国内层面均应进一步完善航天损害赔偿责任体系，以反映私营实体在空间活动中的法律责任，从而促进航天工业的投资与发展。
一、现行国际法框架中私营航天活动损害赔偿责任的不足
国家责任是现代国际法确立的一项基本法律制度，承担损害赔偿是主权国家应尽的一项法律责任。在国际法体系中，外层空间法上的法律责任制度主要是指空间活动中空间物体造成损害的责任制度。现行国际法中，空间物体造成损害的赔偿制度主要体现在关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约(简称外空条约)、责任公约及相关国际文件中。
但联合国框架下的外层空间法五大条约起草时，国家政府被认为是唯一有足够资源能够进行外层空间任务的实体。因此，外空条约和责任公约确认的均是以“国家为中心”的航天损害赔偿责任体系。在涉及赔偿责任的条约中，与私营实体直接相关的唯一规定是外空条约对在有关国家授权和持续监督下私营实体空间活动的普遍容忍。责任公约没有直接提及私营实体的空间活动责任。所以，现行航天损害赔偿责任制度在适用于私营实体的空间物体造成外国当事方的损害责任时存在严重缺陷。
“发射国”的概念界定模糊
责任公约第2条和第3条明确规定了，一国空间物体对地球表面或飞行中的飞机造成损害和在地球表面以外的地方对他国空间物体和人员造成损害时的责任主体是该空间物体的发射国。而责任公约第1条中对“发射国”进行了界定。按照该条规定，发射国主要是指四类国家：发射空间物体的国家，促使发射空间物体的国家，从其领土上发射空间物体的国家，利用其设施发射空间物体的国家。但此条规定仍然不能在某些情况下明确发射国主体。
首先，责任公约关于发射国的定义很难明确指出应由哪一国家为私营企业发射的空间物体造成的损害负责。这一问题在2009年俄罗斯废弃军事卫星Kosmos2252和美国商业卫星Iridium33的碰撞中得到了印证。Iridium33由一家美国公司所有，但该卫星是从俄罗斯的太空港发射的。在该碰撞之后，该美国公司本来可以根据责任公约提出索赔。因为Iridium是在美国注册的，该美国公司本可以争辩说是美国“促使”了该卫星的发射，则依据责任公约第1条应被视为相关的发射国，Iridium公司可请求美国国务院代表它与俄罗斯外交部进行谈判。但是俄罗斯可以依据责任公约第1条认为，Iridium33是俄罗斯的空间物体，因为该卫星是在俄罗斯的领土上发射至太空的。据此，俄罗斯可以争辩说，应当允许其依据国内法来处理对碰撞的赔偿责任，因为责任公约第7条禁止来自同一国家的两个当事方相互援引责任公约的条款。如果双方不能解决这一管辖权问题，就会陷入僵局，这将妨碍他们对这一问题作出公平裁决。而这一问题正体现了当有多个国家都有合理主张自己是卫星发射国时，依据责任公约无法解决损害赔偿责任的适用问题。
其次，这种关于“发射国”模棱两可的情况造成索赔所涉各方身份的不确定性，因而大大削弱了责任公约的效力。此外，现有规定还迫使当事双方需辩论附带的程序问题，而不是只将重点放在索赔的实质性内容上。随着私营航天公司越来越多地成为空间活动的主要实施者，责任公约中的这种模糊性将在私营实体相互提出责任索赔时体现出更加严重的缺陷性。并且，如今大多数私营航天公司都是跨国公司，且会在不同国家开展运营和发射业务，这一事实进一步加剧了责任公约中发射国规定模糊性的问题，而现实中也越来越难以探求应由哪一国家来代表航天公司进行索赔。
缺乏对“方便旗”现象的有效规制
“方便旗”现象将对外层空间的国际责任制度体系构成日益严重的威胁。“方便旗”的概念起源于海洋法，通常是指“允许外国拥有和外国控制的船只在对登记船只的人来说方便和适当的条件下进行登记的任何国家的国旗。”因此，船东将在船上注册一个国旗国，通常该国注册要求更宽松。通过悬挂这面“方便的旗帜”，所有者能够避免其本国的某些税收或监管要求，从而降低公司的运营成本，获得更高的经济收益。现实中，虽然国际海洋法没有禁止“方便旗”现象的发生，但提供方便旗的国家经常因宽松的规定而引发犯罪活动、恶劣的工作条件和环境破坏而受到批评。
许多学者已经认识到，随着商业航天工业的发展，“方便旗”现象将对外层空间环境和航天工业构成威胁。该问题主要源自各国为管理其私营航天企业而通过的国家空间立法的差异性。为了履行外空条约第6条规定的授权和持续监督义务，航天国家一般都建立了许可证和管理制度，以管理私营航天公司，并确保它们遵守条约中概述的国际规则。此外，国家空间立法允许各国促进符合家利益的某些空间政策。然而，这些制度各不相同，这就导致了与航天工业中的“方便旗”有关的问题。事实上，很多航天公司鼓励寻找最方便的发射国，通常这些国家是能提供最大的责任庇护和仅需要最低的安全预防措施的国家，并且实践中，海上发射现象增多，私营航天企业在选取发射平台和维护船只登记地时更加偏向“方便旗”国，如利比亚。这些都导致一些安全标准较低的国家的将进行越来越多的卫星发射，从而增加了发射事故或空间物体损害的风险。
此外，如果受害方根据责任公约提出赔偿要求，向商业航天公司提供“方便旗”的国家也不太可能会支付损害赔偿金，这可能会妨碍受害方对损害进行赔偿。责任公约的主要目标之一是“确保依公约迅速向空间物体损害的受害者给付充分和公允的赔偿”。因此，责任公约对方便旗现象的容忍可能危及受害者因其损害获得赔偿的能力。
争端解决机制缺乏强制性
责任公约中争端解决程序的关键在于当事各方之间的协商谈判，因此，损害责任赔偿的前提是当事各方可以就争端损害的责任和赔偿达成相互谅解协议。责任公约第14条规定只有在各当事方通过外交渠道谈判起一年内未成功获得解决之后，才设立赔偿要求委员会。而且，即使是赔偿委员会的最后裁决，也是依赖于各方的诚意，根据责任公约第19条规定，委员会的决定只有在各当事方同意其具有约束力的情况下才具有约束力，如果双方不同意，委员会的决定只是“建议性的”，各方只需要考虑该决定。由此可见，赔偿委员会解决争端机制类似于调解的性质，且从赔偿委员会解决争端的程序来看，这种赔偿委员会机制具有一种临时的仲裁解决方式。因此，为了避免赔偿责任，一方当事人会利用责任公约薄弱的执行机制，拒绝参与责任公约下的争议裁决。
事实上，许多私营航天公司正在寻找办法，避免因其空间物体造成损害之国际当事方援引责任公约。如一些商业航天企业都在围绕责任问题方面订立相关合同，以求法外解决争端，这些公司在合同中相互免除责任，由各自承担自身的风险，如果出现问题，当事各方将在国内法院将纠纷作为合同事项提交争议，而不是通过责任公约的条款来裁决争端。
私营航天公司所采取的这些行为策略也表明，责任公约在适用于私营当事方之间的争端解决方面是缺乏效力，也是亟须改进的。随着私营航天企业在今后将进一步在外层空间的探索和发展中占有重要地位，国际社会应更新航天损害国际责任制度，为航天公司提供有效的机制，以管理私营当事方之间的责任争端。
二、私营航天活动损害赔偿责任国际法律制度的完善
如前文所述，责任公约没有规制适用于私营航天公司之间的国际责任争端。虽然责任公约的起草者并不排除私人行为者的空间活动，但他们也没有对此作出解释。在私人实体迅速扩大其在外层空间活动的时代，这是一个亟须解决的问题。因此，本文认为，国际社会应修订责任公约相关条款，以准确说明私营航天公司在外层空间的活动规则。
将私营实体纳入责任主体范畴
本文建议将私营实体纳入航天损害赔偿责任主体范畴，规定私营航天公司对其空间物体造成的损害负有直接责任。换言之，受外国商业航天公司空间物体伤害的一方应有机会追究该公司对损害的直接责任，而不是必须追究该公司所属国家政府的责任。这样修正将简化航天损害赔偿责任程序，并确保当事人对其造成的损害承担责任。
传统来说，私营航天企业如SpaceX公司或波音公司，均接受国家政府的指导来促使发射服务，因此其行为归于缔约国，但如今私人航天公司除了履行政府合同之外还会从其他来源获得利润。当今的大多数商业航天公司都拥有直接对其空间物体造成的损害承担责任的经济能力。据近期的一份报告显示，2019年全球航天工业的收入已达3500亿美元，而到2040年，全球航天工业预计将至少产生1.1万亿美元的收入。私营航天公司的投资也在2019年创下历史新高，并且预计投资将呈持续增长态势，一些分析人士也预计，未来几年将有更多的私营航天公司进入公共市场。
此外，将责任直接分配给航天公司的国际制度将为这些公司创造更高的效率和确定性，最终使其业务运作受益。事实上，这一修订将允许受害方绕过错综复杂的过程，即要求其国家政府提出索赔，并与发射公司的国家政府谈判。相反，受害方可以直接与空间物体造成损害的公司合作，从而降低索赔的交易成本。同时，由私营公司直接承担责任将避免在类似于前文所述的美国Iridium 33和俄罗斯Kosmos2252卫星碰撞中确定由哪个发射国承担责任的困难，当事各方也不会被迫辩论附带的程序问题，而可以直接对索赔的实质内容提出异议。因此，这一修正有利于解决现有对发射国界定模糊带来的一系列问题，并有利于私营航天公司的发展。
建立统一的监管和赔偿标准
本文建议在相关外层空间法条约中增加国际统一的监管制度和损害赔偿标准。不同国家国内空间法的差异导致了“方便旗”有关问题。事实上，管制空间活动的国家法律，如许可证和赔偿要求，在各国之间差别很大。为了降低监管成本，公司可以选择在监管和赔偿要求宽松的国家运营，而牺牲安全和可靠性。因此，制定国际统一的监管和赔偿标准将有助于减少外层空间“方便旗”现象的产生。
首先，建议将“实际联系”原则纳入国际空间法，借鉴1982年联合国海洋法公约第91条之规定：“每个国家应确定对船舶给予国籍。船舶在其领土内登记及船舶悬挂该国旗帜的权利的条件。船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍。国家和船舶之间必须有真正联系。”相应地，在国际空间法相关条约中应增加规定：“各国应明确向空间物体提供登记的条件。国家与空间物体之间必须存在真正的联系；特别是，国家必须有效地对其登记的空间物体行使管辖权和控制权。”同时，在这样做时，国家应特别确保登记空间物体的经营者遵守规定，最好是通过国际空间法统一制定的授权、许可和监督制度。监督是“确保遵守法律”或解决某一争端的法律的一部分，为了激励国家行为者遵守国际法律义务，可以实施具有约束力的监督程序。
其次，可设立国际统一的航天损害赔偿标准，据此对所有外层空间物体的赔偿责任作出裁决。这样可有效规制“方便旗”现象在私营商业航天活动中的出现。采用统一的国际责任制度也将促进全球合作，并有利于实现外层空间的共同国际利益。
设立专门性争端解决机制
随着私营航天实体越来越多地参与外空探索，私营航天活动所带来的争端也日益增多，考虑到私人实体等非政府性团体作为主体的参与性，针对现行争端解决机制适用于私营航天活动损害赔偿责任的不足，建议在责任公约下进行专项修改以加强的私营航天活动下争端解决的有效性。
首先，私营航天实体仍可以选择通过国家外交手段，请求政府出面协助其与对方谈判协商以解决争端。但在外交方法不能解决争端或者当事方选择直接跳过外交方法时，本文建议可在将私营航天实体纳入航天损害赔偿责任主体之后，再设立一个专门针对私营航天损害赔偿求偿委员会制度。将一制度与另一制度相结合的难度远小于建立一项新的制度，责任公约中现有的针对国家为主体的 求偿委员会制度就是一项把别的制度的可取之处与自身实际情况相结合的例子。探究该求偿委员会制度，会发现其与仲裁制度有很高相似性。国际法协会在研究修订1972年责任公约的问题时就曾指出，应当对该公约第19 条第2款规定修改为：“若各方同意，委员会的决定应是最终的并具有约束力；否则委员会应提出最终的建议性裁决，由各方认真加以考虑”，即求偿委员会的决定原则上是最终的并具有约束力，除非当事国明确表示反对。可见，在设立该委员会之初，就对其作出的决定的效力展开过讨论，最终的讨论意见是求偿委员会的裁决可以具有法律效力而不是建议。因此，基于现有赔偿委员会裁决缺乏强制性之不足，可设立一个专门处理私营航天活动损害赔偿争端的赔偿委员会，赔偿要求委员会由委员三人组成，其中一人由求偿私营实体指派，一人由被求偿私营实体指 派，第三人由双方共同选派，担任主席，且该委员会作出的决定对于私营航天活动主体应当具有约束 力，而不仅仅是建议性的意见。这样才能更好地规制私营航天活的争端赔偿责任的履行，促进争端的有效解决，使外层空间责任制度现代化，以保护更多私营航天实体的利益。
三、私营航天活动损害赔偿责任国内法律制度的完善
纵观航天立法的发展，国际和国内立法共同确立了航天损害赔偿责任的一系列基本法律制度。以外空条约和责任公约为指引，美国、俄罗斯、法国、日本、韩国等多个航天大国均制定了空间法，大部分国家在其航天基本法中以航天活动损害法律责任的形式规定了航天损害赔偿制度。目前，我国私营航天活动发展趋势逐渐上涨，国内航天立法的完善也需与国际社会完善航天法律责任的步调 相协同，共同促进私营航天企业发展背景下航天损害赔偿责任体系的进益。
完善国内立法顶层设计
如今，越来越多的国家重视本国的航天立法实践以履行国际公约下的责任义务，使得本国所批准和加入的国际公约在本国的立法体系中，通过成文法的方式加以明确，从而实现国际义务与国内法律的无缝衔接。且在私营航天活动日益增多的背景下，建立相应的国内责任机制对外空活动进行协调和控制显得尤为重要。
但目前我国航天领域的立法仍处于不完善的状态，现行立法多是以部门规章等行政法规形式出现，如《空间物体登记管理办法》《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》等。这些规定的立法层级不高，且现行立法中对于私营实体发射的空间物体损害赔偿责任等的规制仍存在大量空白。自2018年第十三届全国人大常委会五年立法规划中将航天法升级为二类立法项目以来，国内航天法立法工作仍在推进中，但至今仍没有形成完整的空间立法体系。这些情况对于我国的航天产业发展，特别是私营航天企业的发展均有不利影响。因此，值此航天产业转型变化之际，我国应进一步规范立法，在航天立法中做好顶层设计，以国际条约的原则和规则为国内立法提供了基础和指引，将国际责任 问题在国内立法中进行扩展，并将规制外空私营活动不可或缺的国际习惯载入书面文件，以指导外 空私营活动的进行，明确规制私营航天活动及其损害活动赔偿责任，并制定符合国际规则的高标准 监督许可制度，使国内法与国际法趋同，共同促进我国航天产业的发展，促进私营航天企业的进步。
明确私营实体准入规则
随着航天私营化的发展，航天活动并非仅仅由国家实施，多元化的主体不断参与航天活动。各国立法在确立私营航天实体准入及确立航天损害赔偿责任主体时，都采取相对开放的立法规定，确认国家、国际组织、法人和自然人的赔偿责任主体地位。例如，美国的航天损害赔偿制度规定在美国法典第五十一编“国家航天和商业航天项目”的专编中，其中确立了国家、有关组织和个人都是航天 损害赔偿责任的主体。同时，美国的商业航天准入主要依靠许可制度，并且私营航天企业申请经营及发射许可证等，均需要通过申请协商、政策性评估、安全评估、有效载荷评估、赔偿能力的确认以及环境评估等严格的评审程序。法国在空间活动法第四篇“责任制度”中也规定了空间损害责任主体是空间活动经营者，其作为唯一责任人对其独立进行的空间活动承担责任。日本空间基本法第16条明确规定民营企业可参与航天活动，独立承担责任。
自2014年以来，中国的私营航天创业公司纷纷涌现，现今皆已初具规模。在可以预见的未来中，还会有更多的此类创业公司出现。基于此，现对我国私营主体进入航天领域的准入机制作出系统的法律规制是十分有必要的。目前，我国仅在2002年11月国防科工委颁布的《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》中规定：“本办法所称航天发射服务项目包括中华人民共和国自然人、法人及其他组织已拥有产权或者通过在轨交付方式拥有产权的卫星等航天器进入外层空间的行为。”“民用航天发射项目实行许可证管理制度。凡从事民用航天发射项目的自然人、法人或其他组织，应当依照本办法的规定申请审查批准，经审查合格取得民用航天发射项目许可证后，方可从事民用航天发射项”，即该文件明确了私营实体可以从事航天活动，并且规定了民用航天发射服务许可制度，但其仅以《办 法》的形式呈现，并没有上升到国家一般法律的效力，其法律上的位阶较低，不能充分发挥法律法规 应有的指导与规范作用，且其中没有提及私营实体关于航天责任的承担问题。因此，我国应在未来的航天基本法和其他相关法律法规中鼓励和引导私营团体的参与，设立严格且体系完整的私营航天实体登记许可制度，并有必要将私人发射主体与国家列为共同的赔偿责任主体，打破单独由国家承担责任的传统，针对不同的责任主体，分别设立航天活动损害赔偿国家责任和私人发射主体责任，给予私营航天活动法律政策上的支持。
确立私营航天活动责任保险制度
探索外层空间的活动是具有极高风险的，基于此各个国家的航天立法基本都规定了航天活动责任保险制度，并且规定了航天损害私人实体赔偿的限额，超过最高赔偿金额后剩余赔偿额由国家政府承担，以保障受损害人及时获得赔偿。例如，按照美国国家航天法的实施情况，商业保险赔偿承担了美国私人航天活动的全部或部分损害赔偿，并且在美国法典第50914条中设定的最高赔偿限额为15亿美元的货币赔偿，当第三方的赔偿金额超过最大数额时，超过部分由政府补偿，对发射方支付的赔偿金。法国空间活动法明确规定，为避免获得经许可的经营者无法偿付因其空间活动造成的第三方损害，要求发射方必须购买保险或获得国家机关认可的财产担保，并且规定，因航天发射活动造成的人身、财产或环境损失的财政担保预算设定为约6亿欧元。
但我国目前尚未建立系统规范的航天保险相关法律制度，1997年财政部制定的《卫星发射保险基金管理办法》可以被视为我国航天保险的初步框架，但其中规定的措施较为粗略，监管部门也不够明确，很多实施细节有待进一步明晰，且在国际航天技术不断发展和私营航天活动蓬勃发展的今天， 有些内容显示出了滞后性。因此，未来的航天损害赔偿立法应确立私营航天活动强制保险制度，将航天保险中的第三者责任险定性为一种强制保险，并将其从一般的政策性保险转化至商业性保险，促进航天保险市场的多元化。同时，还应在航天保险立法中规定航天损害赔偿最大额度，这能使保险赔付的问题更易于得到解决。有学者建议，可以借鉴统一国际航空运输某些规则的华沙公约来解决空间侵权情况下确切的损害赔偿标准这一问题，即针对不同的情况规定最大赔偿额度。因此，基于我国在航天立法中需确立国家赔偿、国家补偿、国家追偿制度，以及与确立商业航天保险制度相匹配，在相关法律中确定航天损害赔偿的限额将是必不可少的。
结语
随着外空商业化、私营化的发展，空间活动主体呈现多元化的发展趋势，联合国框架下现行的国际空间法律制度面临新的挑战和发展。为完善和发展促进私营航天活动空间损害赔偿责任制度，国际社会应完善责任公约相关条款，将私营实体纳入责任主体范畴，建立统一的监管和赔偿标准，并设立专门的私营航天活动损害赔偿争端解决机制。同时，各国国内立法也应与时俱进，制定与国际立法相匹配的航天立法。作为负责任的空间大国，中国也应该充分认识到商业航天商下私营实体的重要作用，积极探索规范和促进外空商业化、私营化利用的法律制度，加快在航天损害赔偿责任体系明确私营实体准入规制，并尽快规范私营航天保险制度，确立航天损害赔偿额度，进一步促进和推动中国私营航天发展的进程。
原标题：《王慧芝｜论私营航天活动损害赔偿责任》