原创 殷晓章 民主与法制周刊
来源：《民主与法制》周刊2022年第38期
一起市级政府提起的生态损害赔偿诉讼
殷晓章
>>濮阳金堤河国家湿地公园入口景观石 作者供图
2022年9月26日，河南省高院召开黄河流域环境资源案件集中管辖改革实施一周年暨黄河流域生态保护和高质量发展司法保护专题新闻发布会。会上，发布了8起黄河流域环境资源案件典型案例，其中有濮阳市政府诉山东省聊城德丰化工有限公司生态环境损害赔偿责任纠纷案，该案是河南省首起由市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼。此案经过一审、二审和最高法院裁定，最终判令该公司赔偿濮阳市环境损害赔偿费、应急处置费等共计571万多元。
排放酸液污染黄河支流
2017年12月至2018年3月，位于山东省聊城市莘县古云经济技术开发区的聊城德丰化工有限公司（以下简称“德丰公司”）采取补贴销售的手段，将盐酸交给山东省莘县云祥化工贸易有限公司（以下简称“云祥公司”）、莘县祥泰贸易有限公司（以下简称“祥泰公司”）处置。
德丰公司成立于2010年4月，盐酸是其公司副产品，正常一天生产30吨。行情好时可以卖50～100元/吨，行情不好时需要补贴200～300元/吨才能拉出去。云祥公司、祥泰公司经办人或实际控制人徐某华、徐某超将盐酸出售给不具备购买资质的河南省濮阳市的吴某勋、翟某花非法处置。吴、翟二人预谋后，在几个月的时间里，让濮阳市华龙区农民李某兵驾驶危险品罐车，从德丰公司运输废酸液到濮阳县庆祖镇桑树村白某廷搅拌站共27车，每车装载约13吨。徐某华和徐某超每吨给其200元到240元不等的费用。
随后，吴某勋、翟某花、白某廷、李某兵将4车废酸液直接排放到濮阳县回木沟，其余23车废酸液存放到白某廷搅拌站内的玻璃钢罐内。白某廷将其中6车废酸液与石末进行搅拌中和后作为修路材料出售，吴某勋、翟某花、白某廷、李某兵将剩余17车废酸液排放到回木沟。经鉴定，非法排放的酸液系具有强酸腐蚀性的危险废物，致使回木沟及金堤河岳辛庄段地表水体严重超标，后果特别严重。
濮阳市因位于古黄河重要支流之一的濮水之北而得名，1987年出土了距今6400至6600年的蚌塑龙形图案，被国内外考古界誉为“中华第一龙”，素有“中华龙乡”“颛顼之都”之称。受污染的金堤河是黄河下游的重要支流，流经豫、鲁两省，至河南省台前县张庄附近入黄河，金堤河主要支流有黄庄河、回木沟和孟楼河等。濮阳金堤河国家湿地公园是河南省唯一的一家以金堤河道为主题的湿地公园。
>>濮阳金堤河国家湿地公园 作者供图
2018年8月13日，吴某勋、翟某花、白某廷、李某兵被抓获归案，后被刑拘和逮捕。2019年5月8日，被告人吴某勋等四人犯污染环境罪一案经濮阳县人民检察院提起公诉。检方认为，被告人吴某勋等四人违反国家规定，排放、处置有害物质27车，每车装载约13吨，后果特别严重，应当以污染环境罪追究其刑事责任。
濮阳县人民法院审理认为：被告人吴某勋等四人违反国家规定，排放、处置有害物质，后果特别严重，其行为均已构成污染环境罪，濮阳县人民检察院指控四名被告人犯污染环境罪成立。本案系共同犯罪，吴某勋、翟某花在共同犯罪中起主要作用，系主犯，其中翟某花所起作用相对较小；李某兵、白立某廷在共同犯罪中起次要作用，系从犯，应予以减轻处罚。
2019年9月11日，濮阳县人民法院对此案作出一审判决：以污染环境罪，判处被告人吴某勋有期徒刑3年8个月，并处罚金5万元；判处被告人翟某花有期徒刑3年2个月，并处罚金5万元；判处被告人白某廷有期徒刑2年6个月，并处罚金3万元；判处被告人李某兵有期徒刑2年6个月，并处罚金3万元。
一审宣判后，被告人白某廷不服，提起上诉称，其对一审判决认定的罪名无异议，但其如实供述自己的罪行，家庭困难，应当对其适用缓刑。濮阳市中级人民法院审理认为：上诉人白某廷未如实供述自己的犯罪事实，不构成坦白。原判认定事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法。终审裁定驳回其上诉，维持原判。
磋商未成提起赔偿诉讼
污染事件发生后，濮阳县生态环境局委托濮阳天地人环保科技股份有限公司（以下简称“天地人公司”）进行应急处置，应急处置费用138.9万元。经评估，确定回木沟和金堤河环境损害价值量化数额为404.74万元，评估费8万元。
按照有关规定，生态环境损害赔偿磋商是诉讼的前置条件。赔偿权利人与赔偿义务人经过磋商达成的赔偿协议，可以向人民法院申请司法确认。对于磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。
濮阳市政府成立了由市政府及组成部门工作人员、检察院工作人员、律师、专家等参加的磋商小组，向德丰公司发出磋商建议。2020年1月8日、1月15日，濮阳市政府磋商小组先后两次与德丰公司就生态环境损害赔偿进行磋商，未达成一致意见，遂向濮阳市中院提起诉讼，请求德丰公司赔偿环境损害赔偿费用、应急处置费用、评估费用等共计551万多元。
2020年3月23日，濮阳市中院立案。德丰公司在提交答辩状期间，对管辖权提出异议，认为濮阳市中院与濮阳市政府存在利害关系及实际依附关系，影响本案公正审理。濮阳市中院审查认为，第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级人民法院管辖。本案所涉生态环境损害行为实施地、损害结果发生地均属本院管辖地域，本院有权依法审理此案。2020年4月20日，濮阳市中院裁定驳回德丰公司对本案管辖权提出的异议。
在法庭上，德丰公司辩称：被告系依法成立具备生产、销售化工产品资质的法人单位，具备生产合格盐酸等产品的生产、环评资质。盐酸作为易制毒等化学品，被告在销售时均向莘县公安局进行监管备案，买受方使用、销售是否向监管部门再次备案登记或依法接受相关监管，不属于被告的职责范围；濮阳市政府不具备权利人及诉讼原告主体资格：本案“环境损害”虽然发生在濮阳县，但德丰公司登记注册地为山东省莘县，即使本案生态环境损害与德丰公司有关联，也属于“跨省域”的生态环境损害，应当由相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。本案损害发生地为濮阳县金堤河水域，金堤河流经河南、山东两省，生态环境损害影响两个省，属于典型的“跨省域”生态环境损害事件。此外，还有本案磋商程序严重违背国家及河南省相关规定等理由。
濮阳市政府称：被告掩盖其非法处置之事实。正当合法的销售，应当是卖方向买方转移标的物所有权，买方向卖方支付市场认可的公平合理的价款。本案被告却以所谓的补贴销售方式，向接收转运废酸的一方支付每吨200～300元，这些补贴远远不足正常的废酸处置费用，其实质是以较低的成本违规处置危险化学品。被告虽辩称其行为属于合法销售，却未提交合同，也未作出合理的说明。
污染事件发生在濮阳市境内，濮阳市政府是本案的权利人和民事诉讼原告。由于水流的稀释作用以及濮阳市、县有关方面及时发现处理，尽管河流的下游是跨省水系，但其他地区并未发现与本案污染事故有关的环境污染问题；濮阳市政府专门组建生态环境损害磋商小组，邀请相关专业人员参加，严格按照相关规定向被告送达磋商建议书。被告收到后提交了书面回复意见，磋商小组与被告进行多轮磋商，由于被告始终不肯承认其应当承担的责任，导致磋商未成功，濮阳市政府在征得被告明确同意的情况下终结磋商程序，完全符合有关程序方面的规定。
以修复为主的审判理念
濮阳市中院审理查明：按照《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第一条规定，具有“发生较大、重大、特别重大突发环境事件”等情形的，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害诉讼。同时，中办、国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定：“发生较大及以上突发环境事件的”“发生其他严重影响生态环境后果的”相关行政区域的人民政府可以作为权利人。生态环境是否“跨省域”应以该生态环境损害发生地跨越两个及以上省份为标准，与行为人住所地或注册地无关。
>>河南省高院发布8起黄河流域环境资源案件典型案例 作者供图
其次，天地人公司出具的相关材料证明：天地人公司接到应急处置任务后，采取得力措施，利用两天半时间，有效地控制了水体酸性污染。德丰公司对上述证据真实性无异议，亦未提供案发时山东省境内金堤河受污染的相关证据。综上，可认定本案生态环境损害发生地位于濮阳县，属濮阳市域内的环境污染事件，濮阳市政府系本案适格原告。德丰公司将盐酸交由不具备处置资质的主体处置，使生态环境受到严重损害，应当承担赔偿责任。
2020年下半年，濮阳市中院对此案作出一审判决：德丰公司于本判决生效后30日内赔偿濮阳市政府应急处置费138.9万元、评估费8万元；赔偿环境损害赔偿费404.74万元；案件受理费5万多元，由德丰公司负担。判决书特别注明，环境损害赔偿费可由德丰公司以参与相关水域生态环境治理工程支出的费用、技术改造、购买环境污染责任险等方式在一定额度内予以抵扣。
德丰公司不服一审判决，提起上诉。主要理由是：上诉人与徐某华、徐某超所在公司驻地均在莘县，备案监管购销行为均发生在山东境内，上诉人不存在跨省销售盐酸的行为；上诉人在产品市场总量产能过剩的前提下根据市场规律进行价格调整、补贴销售的行为符合市场经济规律，也不违背法律、法规的任何强制性规定；吴某勋、翟某花等人污染环境为跨省域污染，一审判决认定仅对濮阳县金堤河造成严重污染，未对金堤河山东莘县段造成污染，该事实认定错误。此外，吴某勋、翟某花等人污染环境事件为典型的跨省域污染，有资格提起磋商建议、进行磋商、提起诉讼的主体依法应是河南省人民政府；生态环境损害磋商是提起生态环境损害民事诉讼的前置程序，本案双方所进行的磋商行为应被依法认定为无效等。
河南省高院审理查明：德丰公司作为长期从事化工产品生产企业，明知其生产过程中产生的副产品盐酸具有高度危险性，不当处置极易造成环境污染，应对此尽高度审慎注意义务，转移过程应当办理报批，接受生态环境部门的监管，并按照国家法律、法规交由有处理资质的机构进行处置，避免对生态环境造成损害或者形成生态环境损害的重大风险。本案中，德丰公司违反固体废物污染环境防治法的规定，违规转移危险废物，脱离国家监管，将危险废酸采用补贴销售的方式交由无资质的人员非法处置，放任生态环境损害事件发生，最终导致濮阳境内水体生态环境严重污染。濮阳市政府在磋商未果的情况下，依法提起诉讼，于法有据，德丰公司应承担相应的责任。
2020年12月31日，河南省高院对此案作出终审判决：原判认定事实清楚，适用法律正确。驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50414元，由上诉人承担。
此案具有典型意义
德丰公司不服河南省高院终审判决，向最高人民法院申请再审。
最高法院审理查明：该案涉污染行为实施地和损害结果发生地均在河南省濮阳市区域内，案涉污染事件属于濮阳市区域内的生态环境损害。依据有关规定，一审、二审法院认定濮阳市政府是本案适格原告，并无不当。德丰公司虽主张本案是跨省域环境污染事件，但未提供相应的证据证明山东省因案涉污染行为发生了生态环境损害的结果，故德丰公司申请再审理由依据不足，本院不予采信。
根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》规定，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼；原告提起生态环境损害赔偿诉讼，应当提交与被告进行磋商但未达成一致或者因客观原因无法与被告进行磋商的说明。根据上述规定，原被告双方进行磋商是提起生态环境损害赔偿诉讼的前置条件。本案中，濮阳市政府磋商小组先后两次与德丰公司进行磋商，但因德丰公司在磋商中不认可其应当承担的责任，双方未达成一致意见。经德丰公司同意，磋商小组终结磋商程序。
固体废物污染环境防治法（2016年11月7日修正版）第五十七条第二款、第三款规定：“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。”本案所涉盐酸是德丰公司在生产过程中产生的副产品盐酸，具有强烈的腐蚀性，属于危险化学品。德丰公司将副产品盐酸提供给祥泰公司、云祥公司，实质是将副产品盐酸交由祥泰公司、云祥公司进行处置，并向其支付相应的费用。在无证据证明云祥公司、祥泰公司具有处置危险废物资质的情况下，德丰公司将副产品盐酸提供给两公司处置，违反法律规定。吴某勋、翟某花等人按徐某华、徐某超的指示到德丰公司运输副产品盐酸，并将副产品盐酸非法倒入回木沟造成环境污染。德丰公司向吴某勋、翟某花等人提供副产品盐酸且放任其非法处置的行为与案涉环境污染损害结果之间具有因果关系。一审、二审法院认定德丰公司承担相应的生态环境损害赔偿法律责任，并无不当。
2021年11月9日，最高法院对此案作出裁定：驳回德丰公司的再审申请。
河南省高院认为，此案的典型意义在于：这是河南省第一起由市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼。法院认定涉事企业构成环境侵权、应承担生态环境损害赔偿责任的同时，判令其参与生态环境治理、技术改造、购买环境责任保险的费用在一定额度内折抵赔偿费用的裁判方式，充分体现生态环境损害赔偿诉讼以修复为主的审判理念，彰显人民法院助力企业复工复产的积极作为。本案的审理对同类化工行业规范危险副产品无害化处置具有重要的教育示范意义，对潜在违法者具有重大的警示效果，能够引领社会公众自觉参与到生态环境保护中来，在全社会形成保护环境、爱护生态的良好氛围。
原标题：《案例｜一起市级政府提起的生态损害赔偿诉讼》