首都二道绿隔，城市减量发展的“城乡融合术”（上）

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关键词：

环城绿带 | 减量提质 | 城乡融合

他山之石, 中国先行

受19世纪末「田园城市」理论的影响，西方的大都市开始进行在城区外围设立绿带，以抑制城区规模无限制扩张的规划探索。

▼ 环城绿带是控制城市蔓延的重要工具

1924年，在阿姆斯特丹召开的国际城市规划会议将「环城绿带」作为了城市规划的七大原则之一。尤其是1944年，《大伦敦规划》的提出，标志着具有典范意义的环城绿带体系的全面建立。

自1950年代以来，如巴黎、柏林、莫斯科、法兰克福等大都市也纷纷规划建设了各自的环城绿化控制带。

▼ 环城绿带在全球各大城市规划建设的时间线示意

北京是我国借鉴国际大城市建设经验，引入绿化隔离理念最早、贯彻实施时间最长的城市。

▼ 北京绿隔卫星图

▼ 北京绿隔局部俯瞰

自1958年版的《北京城市建设总体规划方案》首次提出城市发展的「分散集团式」布局结构以及在若干集团间采用绿化隔离的理念，此后经历数次城市总体规划的修编，直至2017年北京新总规发布，始终坚定地延续了绿隔建设的理念并付诸实施，不断赋予其新的时代意义。

▼ 1958年版《北京城市建设总体规划方案》示意

根据《北京市「十四五」时期绿化隔离地区建设发展规划》布局，首都绿隔由「一绿地区」和「二绿地区」共同组成。

一绿地区政策范围约310平方公里，是服务保障中心城区生态安全格局的关键区域；

二绿地区则是从一绿地区政策区以外延伸至六环路外的空间，以九个楔形战略性绿色空间为主，总面积约910平方公里，具有服务保障首都核心功能，维护城市生态安全韧性、战略留白、转移不利因素的作用。

▼ 《北京市「十四五」时期绿化隔离地区建设发展规划》示意

首都绿隔自理念诞生之时起，便一直走在探索中国大都市规划建设之路的前列。经过几代人数十年的努力，今日的首都绿隔不仅呈现出强大的生命力和高度的适应性，更证明了自身的战略性、前瞻性和独特性！

中国特大城市绿色发展理念的

先行探路者

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习总书记曾强调：规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。首都绿隔六十余年的发展历程，正是尊重规律、科学规划的鲜活案例，其建设所产生的意义，并不仅限于北京一城，更是对于中国特大城市绿色发展理念的先行探索。

▼ 首都绿隔建设成果

自50年代末谋划至今，首都绿隔实现了「承担首都功能」与「体现北京特色」的深度融合；其不同于成都、上海、天津等城市的独特性，突出体现在以下三个方面：

1. 中国「绿隔原点」

首都绿隔是大都市绿环隔离理念的国内首提，基于苏联专家指导编制北京城市规划的背景，故而在规划中借鉴了西方城市规划建设经验，同时为响应毛主席「大地园林化」的号召，最终在1958年版总体规划中确立了首都市区的「分散集团式」布局原则，从而使北京成为国内最早提出建设绿化隔离用地的城市。

▼ 海淀万柳地区是绿隔建设的早期试点单元之一

尽管绿隔理念在早期未能真正实施，但北京市在1982和1992年两版城市总规中均予以延续，并在此后一两年时间内出台了一系列政策着手实施绿隔地区的绿化工作。

在朝阳区的大屯、海淀区的万柳以及丰台区的六里桥等9个试点单元，率先开始了将房地产开发同旧村改造、实现绿化相结合的市场化手段尝试。

首都绿隔无论从理念之新，还是从路径之新，都可称得上是中国绿隔建设的「原点」。

▼ 海淀万柳试点单元今貌——海淀公园

2. 大国形象名片

在过去的二十余年间，首都绿隔建设更是承载了「国际大事件」引领下的一系列标杆工程，是彰显中国的大国首都形象的名片所在。

▼ 北京奥林匹克公园

2000年，北京市正式启动了「一道绿隔」大规模建设工程，在此期间尤其是北京申奥成功这一重大事件，成为绿隔地区建设的加速器：

在北京申奥成功后，2004版北京总规提出构建「中心地区-边缘集团-新城」的空间结构，强化了「分散集团式」布局的原则；

在建设实践中，以奥林匹克森林公园为突出代表，其所在的原朝阳区洼里乡自2003年正式开始规划建设公园，腾退了13万平米土地，昔日的城乡结合部地区，如今已成为北京中轴线上的重要节点、大国首都形象的靓丽名片。

▼ 奥林匹克森林公园

「大事件引领」是首都绿隔近三十年建设中的最大特色，因为要「承担首都功能」，绿隔内的多个片区因筹办重大活动或大政方针的安排而加速建设。

绿隔范围内除奥森公园外，如三山五园地区、丽泽金融商务区等片区，也都是体现着承载首都职能、树立形象名片的典型片区。

3. 首都动脉引擎

2014年以来，北京全面实施创新驱动发展战略，新时代下首都绿隔的战略意义全面凸显。步入全新的科创时代，首都绿隔在落实首都「四个中心」定位中全面助力「科技创新中心」建设，尽显绿隔理念的「北京特色」。

它不仅是北京建设国际一流的和谐宜居之都的魅力本底、首都生态文明建设的重要阵地，更与北京市的科创功能组团深度融合，愈发成为首都经济发展、科技创新的命脉所系。

▼ 未来科学城「生态绿心」

北京建设具有全球影响力的国际科技创新中心，「三城一区」枢纽型主平台是重中之重，而其中的中关村科学城、未来科学城、北京经济技术开发区三大平台均与绿隔地区在空间范围上有重叠，绿隔之「绿」既为科技创新创造了良好的工作环境，更成为孵化激发创新的试验场。

紧扣科技创新脉搏，正是首都绿隔在新时代不同于成都、上海等地的环城绿带，彰显「北京特色」的重要特征。

▼ 大兴-亦庄南海子公园

首都「减量提质」的首要担当

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自2017年新总规提出「减量发展」目标，北京在过去五年来，严格落实「双控」及「两线三区」要求，实现了城六区常住人口比2014年下降15%的目标，城乡建设用地减量110平方公里。2022年北京市第十三次党代会报告正式「官宣」：北京成为中国首个减量发展的超大城市。

▼ 减量发展下，北京市区打造的各类点状微型森林公园

绿隔地区，正是北京落实减量任务的「主战场」，已经成为继核心区建设和副中心建设之后，全面谱写总规实施的第三篇章！

1. 落实首都减量任务的「主战场」

在新总规中，一绿、二绿地区被统一规划为城乡结合部单元，是现状城乡结合部的构成主体，整个城乡结合部地区承载着全市约90%用地减量和大部分人口疏解任务。

其中二绿地区尤其是落实减量增绿目标的重点地区，至2035年的绿色开敞空间占比要达到70%左右。

新总规提出二绿地区是城乡建设用地减量、人口疏解以及非首都核心职能腾退的主要承接地，是北京构建平原地区生态安全格局、控制中心城向新城、新城向外围地区蔓延的重点地区，同时也是全市人口规模调控、产业疏解转型和环境污染治理的集中发力区。

▼ 首都绿隔与城区区位关系示意

按照新总规的2035年目标，建设国际一流的和谐宜居之都，北京市出台《北京市城乡结合部减量发展三年行动计划(2021—2023年)》，在绿隔地区「十四五」规划的基础上，以三年为期，提出减量、增绿、提质、治理四大目标。

特别明确提出城乡建设用地减量要挂图作战，压茬推进，逐年销账，其中朝阳区、丰台区、海淀区、大兴区等是重点区域。

▼ 未来科学城生态环境

2. 王四营乡试点：

绿隔地区落实减量发展的优秀答卷

城乡结合部是北京落实新总规的最大变量和最大载体，其中先期启动的「一绿」建设试点乡镇在实施中已从无到有逐渐探索出低成本高效率落实减量任务的实施模式。

朝阳区王四营乡，是建设试点中的突出代表，在实施中积累下成体系的经验，对绿隔地区后续的建设具有「开先河」的重要借鉴意义。

▼ 王四营乡试点

①. 经验一：区域统筹

第一是在规划层面的统筹，以乡（镇）域为基本实施单元，编制乡（镇）域规划，将一绿地区减量发展、留白增绿等任务指标落实到工作方案中。

第二是在方案落地层面的统筹，遵循化零为整的原则，优化空间形态，集约利用集体产业用地，并将零散建设用地等量置换为集中绿地，营造社区感；

针对集体产业的发展，引入收益稳定、根植性好、风险小的业态，服务群众日常需求、服务中心城需求、服务高精尖产业需求。

第三是在政策制定和执行层面的统筹，重点在拆迁腾退的补偿政策制定、国有企业拆迁腾退的工作推进，以保证政策的区域、前后平衡。

▼ 人民日报社动漫产业园

②. 经验二：过程管理

过程管理包括规划审批、政策落地和资金平衡三方面：一是规划审批的过程管理，在项目前期实行底线管理，只要符合规划基本原则，就纳入正式通道审批；强化事中事后的服务与监管，实行责任审计，评估规划方案执行情况。

二是政策落地的过程管理，重点是针对拆迁腾退的政策受益人的严格认定，以本乡集体经济组织成员户籍并长期居住作为基本标准，由村公示、乡审核、区认定、市备案「四级把关」，将政策受益人落实到人头。

三是资金平衡的过程管理，以「先供先摊」落实土地收益统筹，优先解决本地城市化问题；同时建立完善的成本清单认定流程，市、区土地整理平台依成本清单支付资金。

▼ 成本清单认定流程图

③. 经验三：精准施策

第一是对于超转人员的安置资金精准施策，合理确定收益分成比例，所筹集的资金用于投资集体产业以保证资金的可持续性；

第二是对于绿地管护的精准施策，市政绿地的养护资金由公共财政直接补贴；

第三是对于工作督查的精准施策，将开发建设与绿化任务捆绑，以工作台账、卫星图片、进度表为依据，建立绿隔地区城乡融合发展建设督查管理平台，保障规划实施方案的落实；

第四是对于审计的精准施策，在建设项目结束后，跟进责任审计，全面核算地账、资源账和人头账，评估规划方案执行情况。

▼ 官庄公园——开发建设与绿化任务并行

3. 借势「增绿」助力首都「提质」

北京新总规提出的「减量发展」不是不发展，而是要转变动力，创新模式，以「减」带「增」实现高质量发展。

绿隔地区作为首都减量任务的「主战场」，并已在王四营乡等试点单元逐渐探索出低成本高效率的实施模式，在此背景下，绿隔建设的目标愈发明晰：

从实施效果来看，就是要实现更少的人口和建设用地规模，更大的生态容量和碳汇能力，更高的生活质量和产业效益。

▼ 减量发展，是用环境推动城市高质量发展

而要实现上述目标，必须从根本上理解绿隔建设之于首都发展的重大意义，主要体现在以下两个维度——

①. 实现首都空间结构的优化

绿隔建设的最显著价值在于捍卫首都生态安全。绿隔地区，是北京生态空间格局中举足轻重的组成部分：

一绿城市公园环和二绿郊野公园环，在「一屏、三环、五河、九楔」*的生态空间格局中占据了「三环」中的两席，为首都串起生态宜居、环境优美的「翡翠项链」。

一绿地区「一环百园」和二绿地区「九楔绕京城」等大尺度绿化空间的规划建设，为构建北京的平原地区生态安全格局、提高首都核心功能的生态安全韧性奠定了坚实基础。

*「一屏、三环、五河、九楔」：北京市新总规确定的城市绿色空间结构。「一屏」：山区生态屏障；「三环」：一道绿隔城市公园环、二道绿隔郊野公园环、环首都森林湿地公园环；「五河」：永定河、潮白河、北运河、拒马河、泃河为主构成的河湖水系；「九楔」：九条楔形绿色廊道。

▼ 首都生态空间格局示意

绿隔建设对于首都空间结构的优化，还在于引导城市建设的科学布局，即通过设置绿化空间对城市的蔓延发展进行隔离，从而形成规模适当、疏密有致的组团化布局形态。

在北京减量发展的新格局下，以绿隔的形式严控住城市开发边界，意义尤为重大。

一绿建成，将能实现中心城地区与边缘集团之间的隔离；二绿建成，将能控制中心城向外蔓延，在新城之间构建起生态屏障。绿隔的成功实施，将实质性改变城市「摊大饼」、单中心集聚发展模式，实现首都新总规的战略意图。

②. 提升城乡建设水平，优化城乡二元关系

以绿化隔离地区为主体的城乡结合部地区，不仅面临农村的农转居、土地入市等问题，还涉及到外来人口、三大设施、国有企业、部队用地等问题，城乡结合部的发展走向既深刻地受城市化的牵引，又因为自身面临的诸多问题的牵绊而发展无序。

绿隔建设的决策正是在此背景下应运而生，尽管在一绿、二绿地区的实施路径有所不同，但减量、提质、增绿的目标是一致的，因此先期启动的一绿地区已实施完成的片区，也能够为正在推进的二绿建设、为实现首都中心城区城乡建设优化提供经验的借鉴。

奥森公园片区，曾经是朝阳区的洼里乡，素有「京北水乡」之称。

▼ 奥森公园水系

在清代时，这里还是水塘遍布、水网纵横，一片鱼肥稻香的景象。在上世纪飞速的城市建设中，洼里的大量湿地和农田被填平，开辟为建设用地，水乡记忆荡然无存。

1992年，北京为了申办2000年悉尼奥运会，在当时的申奥报告里把一部分奥运场馆规划在了洼里乡。洼里自此不再种水稻，开始大规模植树绿化，栽种了共计50多万棵。

到2001年，通过农田绿化、拆违建绿、环境整治建绿，全乡已形成绿化面积12,000亩，绿化覆盖率达45%。

▼ 如今奥林匹克森林公园的绿色环境

与此同时，洼里也成为外来人口高度聚集的城乡结合部地区，80%的村民靠出租房间作为主要收入，月入能达到五六千元。北京申奥成功后，为贯彻「绿色奥运」理念，北京市于2003年启动了奥森公园的规划设计，占地680公顷。

为此，洼里乡拆除了3,974户的房屋，关闭了148家企业，迁移了23,000人，成就了今天一绿地区中的「大国形象名片」——奥林匹克森林公园。

▼ 奥林匹克森林公园

朝阳区常营片区，紧邻通州区，面积约9.3平方公里，在2000年时整乡被划入一绿范围，开启了农村城市化的快速发展进程。

在此过程中，常营乡将拆违控违和环境提升同步推进，实现了区域内大型违建全面清零，并建设了常营体育公园、香江常营动感天地、五里桥郊野公园等城市公园，在朝阳北路沿线形成了5220亩的新公园环，区域内绿化面积达到40%。

依托北部公园环，还建设了北京东部首条半程马拉松赛道。

▼ 常营五里桥郊野公园中的跑步道

一绿建设不仅增加了区域内的绿化面积，更通过建设以常营体育公园为代表的公服设施，极大地提升了居民生活品质：

在11万平方米的森林绿海之间，分布着体育场、网球场、篮球场、5人制足球场等各类运动场地，自2018年开园以来，体育公园就成为了运动爱好者的最爱，辐射了周边6个社区的10万居民。同时，成功助推了常营乡构建「运动常营、文化常营」的宣传格局，在2019年入选北京市特色体育乡镇名单，实现了曾经的城乡结合部地区的品质飞跃。

▼ 常营体育公园

海淀区东升片区，在2010年之前，「坐拥」锅炉厂、印刷厂等几十家濒临倒闭的老工业企业，背负着5亿元的债务。东升镇将这些老工厂改制，组建了集体经济的东升博展股份社，借助中关村科技园外扩的契机，提供园区服务，建设了中关村东升科技园。

▼ 中关村东升科技园

园区由镇集体经济自主投资、建设和经营，并且对外只租不售。

这种模式一是保证了本地农民可以通过租金及经营收益长期享受资产增值收益；二是可以提供就业岗位，为一部分农民额外增加劳动性收入；三是便于适时调整、更新入园企业，保证园区企业的高品质和发展活力，提高集体资产保值增值的潜力。

2021年，中关村东升科技园一期园区实现产值304亿元，税收27亿元。东升科技园的建设始终与一绿地区的减量增绿进程挂钩，通过拆违腾退出科技园建设的代征绿地，助力集体经济减量集约、绿色创新的高质量发展，同时也作为京昌楔形绿地和城区北部送风通道的组成部分，为宜居首都「留白增绿」。

▼ 中关村东升科技园

以上三个案例，分别从首都的「城市形象名片打造」「乡镇区域价值提升」「乡镇集体经济发展」三个侧面，展现了绿隔建设对于本地环境提升、社会秩序改善及居民生活品质与就业保障上的成功经验，对优化城乡二元关系、缩小差距起到重要作用。

▼ 绿隔建设大幅提升环境魅力，改善居民生活品质

「二绿」——

探索城乡融合发展的新路径

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1. 从「一绿」到「二绿」的全新时代

当前首都绿隔建设正迎来「二绿时代」。

随着一绿地区全面实现城市化的目标已经全面推进实施，多地已进入收尾阶段，二绿地区未来将是减量发展的重点地区。按照新总规2035年实现「一绿建成、全面实现城市化，二绿建好、加快城乡一体化」的总体目标，二绿地区正面临亟待解决的问题：

一是面对年均减量4.5平方公里的任务，部分单元在实施率上面临严峻考验；

二是由于一绿地区人口疏解而转移来的常住人口和外来人口的增量，导致二绿地区正面临人口逆势走高的态势，以及由此带来的治安等隐患的上升；

三是二绿地区本身包含大量产业用地，占到全市总量的45%，部分单元在疏整促行动中只有负面产业的腾退，难有具活力的新兴产业导入，集体经济面临后继无力的问题。

▼ 宋庄小堡艺术区，是二绿加快城乡一体化的积极探索

因此，二绿时代既是绿隔建设有序推进的主动为之，也是减量发展进入攻坚期的必然要求。

2. 「二绿」建设

与「城乡融合」紧密衔接

随着一绿地区的全面城市化进程，城乡结合部地区「城与乡土地交错、业态混杂」的「结合部」特征，未来将主要体现在二绿地区，因此厘清复杂的城乡土地权属和利益关系、实现城乡融合的重任也主要压在二绿地区。

从二绿地区的自身特质来看，面积广阔、涉及10个区，是中心城区、新城地区的重要组成部分，位于中心城区的面积约占39%，位于城市副中心和新城地区的总面积约占17%。

二绿地区由于特殊的区位条件，受到中心城区与新城地区的双重引力，是首都承袭「分散集团式」布局理念而建设的各城市组团间的节点，起到重要的纽带作用。

▼ 二绿地区的节点示意

因此，二绿地区不仅是要起到空间隔离作用的绿色空间，更要置于城与乡的需求视角下，完成服务的使命：

一方面，要实现绿色空间格局中「郊野公园环」的角色定位，承担高质量游憩功能空间的职能；一方面，要服务保障平原地区的产业发展与乡镇建设，承担首都发展的战略保障空间的职能。

▼ 二绿地区中的郊野公园

3. 「二绿」

创新「城乡融合」发展的首都答案

基于二绿地区的自身特征和时代使命，创新「城乡融合」的关键在于思维之变——树立「城市的未来在乡村，乡村的解法在城市」的新思维，成为全国城乡融合发展的首都答案。

新思维的核心在于「锚定城乡互动，构建城乡共享」。

城乡互动，是指城与乡不是割裂的两部分，不能为了做大「总盘子」先去牺牲某一方利益，再进行利益补偿，而是要将城与乡始终视为一个整体，同步发展，以城市的力量滋养乡村，以乡村的特质对接城市的溢出需求，推动城乡要素平等交换，实现城与乡的互补互促、双向赋能，共同繁荣。

▼ 「三山五园」自古就是城乡互动的范例

「城」意味着人才、产业、资本和消费，是二绿地区实现「自我造血」的来源。北京市委在「十四五」规划开局之年，决定将城乡结合部建设纳入市委城工委统筹推进，推动「由乡转城」的管理机制变革，已在战略格局上率先实现思维之变。

未来的重点，应放在挖掘「乡」的资源特质与优势，更好服务城的需求。

▼ 温榆河公园以其优美环境为市民提供休闲的天然场所

①. 乡村可实现城市情感、环境、休闲的

多维需求满足

都市人渴望优质的自然环境以及亲近大自然的休闲活动，乡村已成为满足都市人田园乡居、疗愈心灵等情感需求的经济学武器。

在快节奏都市生活的当下，都市人开始追求在城市中进行户外活动，这让Urban Outdoor逐渐成为中产阶级所热衷的主流生活方式，Glamping、飞盘、桨板等潮流兴起。

同时在新冠疫情影响下，长途旅行的热度暂时减退，短途游、周边游悄然兴起，京郊的农家院、度假村等一众休闲游玩去处迎来小高潮。

二绿地区相比远郊生态涵养区，具备路途近、交通便利的天然优势，更便于都市人更高频次的「需求获取」。

▼ 温榆河公园的露营兴起

②. 乡村绿野已成为服务都市创新的

新动力引擎

科技人才普遍向往「西塞山前白鹭飞」的优越环境品质，而在更开放、绿色的空间打造「企业专属地」，也已成为国际科技巨头的普遍趋势。无论是谷歌、微软等企业打造的花园式、低密度总部园区，还是日本神山町这样的「卫星办公室」，绿野在全球范围内已逐渐成为激发创新的新引擎。

▼ 微软总部环境（雷德蒙德市）

尤其是「数字游牧民」群体的出现——他们完全依靠互联网创造收入，其移动办公的方式和生活方式都像游牧民族一样，在自己选择的城市居住和生活。他们既追求理想化的「诗与远方」，同时不忘在现实生活中「地理套利」。

正是由于数字游牧民群体涌现，造就了城乡融合的「绿色硅谷」模式。从美国旧金山、洛杉矶旁的纳帕，到英国伦敦旁的纽伯里，再到日本东京旁的轻井泽……知名的科技都市周边，已经普遍出现了「绿色硅谷」！

▼ 轻井泽已成为一大科技企业聚集区

北京作为中国引入绿化隔离理念并付诸实践时间最早的大都市，绿隔地区建设一直为展现大国首都形象、助推城市创新发展发挥着重大作用，并且为中国大都市的组团式发展积累了丰富经验。在减量发展的新时代，「二绿」地区成为绿隔建设的关键，给出了大都市城乡融合发展的「首都答案」。

下篇将通过四类代表性案例，为您详解「二绿」地区的城乡融合新路径。

《首都二道绿隔，

城市减量发展的「城乡融合术」》

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9.26日更新，敬请期待

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