在政策过程中概念化政策设计
摘要：
关于政策设计的研究一直是公共政策学者长期关注的问题。针对政策设计学术成果的考察识别出两条研究途径：一条途径强调政策设计的过程，另一条途径关注政策设计的产出，例如政策内容。作为对现有政策设计学术成果考察的一部分，本文探讨了学者们在不同研究路径的指导下如何处理并测量常见的政策设计概念和主题，并讨论了这一领域未来的研究方向。这篇文章同时也提供了一个平台来思考发源于不同政策设计研究路径的见解如何整合并映射在更广泛的公共政策过程中。最后，本文提出了一个问题，即在政策过程理论中，一个将政策设计的不同概念联系起来的框架是否有助于促进这一领域的研究。
作者简介：
Saba Siddiki，美国锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院
Cali Curley，美国迈阿密大学政治学系
文献来源：
Siddiki, S. and Curley, C. (2022) Conceptualising policy design in the policy process. Policy & Politics, 50(1), 117–135
本文作者：Saba Siddiki & Cali Curley
一、引言
政策设计领域的学者已经研究了各种各样的问题，为思考政策设计如何定位于并影响更广泛的决策过程提供见解。这些问题包括但不限于政策设计过程是如何运作的，什么因素塑造了这一过程，以及我们如何能够更好地理解政策的内容。这些问题的具体焦点对应于政策设计研究的独特发展路径。这些研究路径是根据将政策设计理解为动名词（policy designing）或名词 (policy design)的方式来区分的。尽管根植于不同路径的研究具有显著差异，但仍有机会探讨政策设计阶段的决策过程与最终出现在政策内容中的语言之间的相互作用，及其对后续政策过程的影响。更有意义的是，政策设计过程（policy designing）的研究为我们提供了一个机会来审查政策选择背后的政治、经济、公平和效力原理，而将政策设计作为名词的研究则提供了更好地理解政策语言因设计过程不同而产生独特区别的能力。
在本文中，我们从政策设计的不同概念中考察了现有的学术成果，回顾了探索政策设计过程的研究(例如如何选择嵌入公共政策的工具) 与将政策设计视为政策内容的研究(例如在政策语言中捕捉政策实质)。我们提供了三点观察来帮助这一领域评估政策设计研究的现状及其未来发展的潜在途径。最后，我们将政策设计研究置于更广泛的公共政策过程研究中以阐明前者如何能够促进学术界对后者的理解，从而凸显政策设计研究的广泛意义。
二、概念化政策设计
政策设计研究侧重于政策设计的两个独特概念: 政策设计过程和政策设计作为政策内容。这一区分在以下评论中得到了恰当的描述: “设计（design）既是一个动词——在创建对时空限制敏感的政策配置过程意义上，又是一个名词——在作为实际产品或人工制品的意义上。”认识这一概念上的区别是重要的：这样既可以理解政策设计研究的不同方面的重点，也可以充分理解由此产生的贡献并将其联系起来。
设计政策的过程涉及到政策要素的选择，包括但不限于实现政策目标的工具(例如监管与税收)。这一过程通常是由个人根据他们的政策偏好，在认知、程序、组织、制度和更广泛的系统约束存在的情况下，独立或集体地做出决定。在更广泛的政策过程中，政策设计处于政策制定（policy formulation）的范围内，即政策利益相关方提出、审查和审议不同的政策选择，以解决引起公众注意、耗费公共资源的问题。审议的核心是决定谁将成为公共政策的目标群体，如何确切地改变他们的行为(例如通过授权或征税) ，以及如何通过公共政策将任务和权力分配给不同的政策行为者。
作为政策内容的政策设计（policy design as policy content）指的是政策的实体，它在本质上是前面描述的设计过程的输出，并由政策的语言表征。在政策制定过程中做出的决定可能反映在政策的内容中。例如，政策工具的选择体现在实际的公共政策文本中，通过后者，政策工具被定义和投入运作。作为政策内容的政策设计可以被理解为政策制定过程的实体化，即由决策者选择的政策内容。政策内容在实践中得到解释、应用和回应，因此也是政策评价的主题，进而从政策评价中可能迭代出对政策问题的新的看法。
三、政策设计过程
政策设计过程指政策行为者对政策方案做出选择，界定政策内容，并撰写政策。以这一概念为导向的学术研究在1980年代蓬勃发展，学者们注重识别在政策设计过程中影响政策选择的因素。早期的研究认为政策选择是有意设计的，探讨了参与政策设计过程的不同行为者所界定的问题如何影响某些政策及其相关要素的采用。而最近的学术研究已经转向更好地理解政策设计和政策目标评估之间的关系，以及工具选择和政策目标群体之间的联系。
这一研究路径的指导性预设是，改进政策设计的结构将改善政策结果。这种有意识的、理性的选择激发的设计方法引起了人们对决策框架的更多关注，这些框架可以帮助学术界理解为什么政策设计是被选择的。Weimer认为，政策设计没有最佳的解决方案，但是在政策设计的每一个实例中，决策者必须考虑一系列因素，例如与背景因素(政治、社会、文化、组织)相互作用的制度，以选择该情境下最合适的设计方式。在这一研究议题下，还有人认为，除了这些背景因素之外，政治和政治可行性也影响决策者选择何种政策。更具体地说，这些政治动态塑造了政策设计过程的背景，对工具选择产生了影响，并影响了政策要素的选择。这项工作已经通过政治市场框架（political market framework）的讨论重新出现，突出了将政策选择的政治可行性与政策行为者的决策联系起来的重要性。
政策工具是政策设计的关键要素。设计一项政策的重点在于工具选择背后的逻辑依据，包括理解政策工具的特征，以及工具如何改变目标群体行为的预期。对工具特征的最新研究涉及到评估政府何时寻求让非政府行为者参与提供公共服务。而对利益相关方包容性的强调也得到了新近研究的回应，这些研究号召提高对政策选择中”决策者”和”政策承担者”(即政策目标群体)之间关系的理解，并强调目标群体和政策工具之间的匹配，主张将政策目标群体对潜在工具的反应纳入到工具选择的过程中。例如Curley等人认为，政策制定者可以使用不同类型的工具来应对不同的目标群体，进而推进不同的政策目标。这种对行为政策工具（behavioural policy tools）研究的方法和解释为有意识地通过考察政策工具的预期性能来设计政策提供了可能性。
关于政策设计过程的另一个研究趋势是转向理解政策组合的选择（selection of policy mixes）。对政策组合的研究力求理解政策工具之间的互动性、互补性和张力。虽然最近关于政策工具的研究已经解决了将行为假设纳入政策设计的必要性，但它未能解决行为工具间相互作用的影响。政策工具间的张力可能为实现政策目标提供混杂信号，进而可能导致低于预期的政策结果。然而，关于政策组合是否是有意设计的知之甚少，因此一个新兴的政策设计研究焦点将解决这些政策组合是否有意设计成工具互补或冲突。
设计思维（design thinking）是近年来政策设计研究的主要创新之一。设计思维解释了以人为中心的系统，而不是要求实现一个特定的结果或寻求某种特定的价值。这一研究路径允许共存政策价值的清晰表达，即通过政策设计来平衡不同的政策目标和政策参与者的各种需求。除此以外，以往的政策设计注重探索触发不同政策设计的因素，强调了情境化设计过程的复杂性，而设计思维则强调在情境化环境缺失时，开发政策设计的“理想类型”（ideal types）以解决政策问题，从而可以更多地了解设计过程本身以及如何做出决策。对设计思维的一个批评是，它没有充分考虑到政治可行性的作用、政策实施的障碍以及决策限制。早期的政策设计研究面临着关于有效政策设计的理性论证与政治推动力之间的矛盾; 随着设计思维的引入，这种矛盾再次出现。Howlett提出的解决方案是整合政策设计研究的传统元素，以认识到设计思维必须基于情境背景(例如能力、政治、制度)。
政策设计的研究传统上将利益相关者纳入其中，试图理解在不同目标群体之间分配政策利益和负担的原因和模式。这一研究路径强调某些目标群体可以根据其社会结构和决策的政治后果来分配利益或负担。然而，尽管关于利益相关者如何改变政策工具的选择结果仍然存在疑问，人们越来越关注利益相关者作为规则制定过程参与者的作用。最近的研究探索了设计联盟（design coalitions）在识别特定设计元素中的作用，以及利益相关者通过协作治理的焦点影响工具选择。
总而言之，政策设计过程的最近研究重点包括设计思维、行为政策工具、政策组合以及政策制定者和政策受众之间的关系。Howlett进一步提出了新的研究方向，将更传统的政策设计的情境化和政治方法与新的设计思维结合起来。这一研究方向的重点是将设计思维嵌入到政策设计研究中，并牢记以下问题: “谁是设计者？他们为什么要设计？他们是如何设计的？”这些问题以及与本节讨论的关于测量局限性的问题，为政策设计的研究开启了思考新路径的大门。
四、政策设计作为政策内容
关于政策设计过程的研究侧重于选择工具、目标和嵌入政策的其他要素的过程和决定因素，而关于政策设计作为政策内容的研究则侧重于发展确定最终在公共政策中传达的信息特征的方法。本质上，作为政策内容的政策设计研究的核心是对公共政策所实际传达的信息的考察。这就需要探讨政策如何在特定环境中传达关于行为的具体指导，识别政策设计的一般特征(即跨领域政策共有的信息类型) ，以及开发对政策设计进行有效和可靠衡量的方法，以此作为对通过政策语言传达的信息提出概念性见解的基础。前者提供了对特定政策的理解，而后两者旨在对政策设计的比较评估提供支持。这种比较评估对理论建设很有价值，因为它们有助于确定政策文本中观察到的共同模式是否始终与特定的政治和政策动态相关联。
Schneider和Ingram最早通过识别“政策元素”（policy elements）来捕捉公共政策通常传达的各种信息以及政策设计特征。政策的实际内容(即政策文本)所反映的共同要素包括: (1)有待解决的目标或问题; (2)目标群体，或其行动因执行政策而受到影响的群体; (3)强迫目标群体行为的工具。此处的”政策工具”被认为是作为政策内容的政策设计要素，而关于这些工具的决定则发生在上文论述的政策设计过程中。
政策学者为了描述公共政策的内容而广泛采用的另一种方法是Ostrom的规则类型学。这一方法根据公共政策的功能属性(即它们传达的信息种类)对公共政策中包含的条款进行分类，认为管理规则(例如公共政策)是某些基础规则的集合，而每个基础规则传递着不同类型的信息和配置来管理特定的领域。其中一些规则包括: (1)位置规则，规定了行为者在特定情况下可以占据的位置; (2)选择规则，规定了与占据特定位置的行为者有关的业务行动; (3)信息规则，规定了信息流通渠道; (4)结算规则，规定了与特定行动有关的激励措施。在过去的十年中，越来越多的政策设计研究利用了Ostrom的规则类型学，其中学者描述了嵌入政策中的不同类型的规则阵列，以管理与政策相关的行动。这些研究通常按照既有的规则类型对政策中的规则进行分类，从而据此辨别政策内容传达信息类型的模式。Ostrom的方法在政策设计研究中的一个优势是其丰富的理论基础和在各种规则管理领域的实证检验，这两者都证明了其有效性。
在认识到政策内容基本上通过语言表达之后，过去十年中人们越来越有兴趣发展以语言为导向的政策设计研究方法。这些方法的核心是通过分析语言结构特征（如陈述、句法成分、介词）来获取政策中传达的信息，进而被政策分析师解释为传达概念上的相关意义。实际上，这些方法的前提是，概念理解来自对政策内容的度量，而在这些特定方法下则来自对政策语言的度量。此外，虽然迄今为止采用的方法侧重于不同类型的语言结构特征，但政策学者的普遍兴趣在于辨别这些特征内部的固定模式，并将这些模式与政策概念和感兴趣的政策结果联系起来。基于语言的政策设计评估在关于政策复杂性的学术研究和政策授权研究中占有突出地位，用于理解政策权力如何通过政策的实际语言进行授予。
近几十年来，政策学者用以评估政策设计的最突出的方法是制度语法（Institutional Grammar）。这一方法识别了制度语言的一般性句法成分，并且植根于博弈论和相关的行为理论，因此适合于评估政策行为的产出。制度语法的每个句法组成部分都传达了与公共政策相关的独特意义，其重点分析单位是”声明”（statements），即在政策上下文中为行为者分配活动的指示或规定。对通过应用制度语法提取的句法信息进行分析，可以深入了解公共政策的核心目标、分配给行为者的活动、给予行为者开展这些活动的自由裁量权、要求行为者开展活动的背景以及对不开展所述活动的处罚。
五、观察、盘点与展望
（一）利用政策内容分类的方法可以改进政策设计产出的可操作性
政策设计过程的研究趋势包括行为政策工具、政策组合、设计思维以及决策者和政策行为者的互动。这些趋势重新关注政策的测量，特别是将其作为因变量，这在一定程度上是由于政策组合领域对于政策设计过程的重视。这些政策组合往往包含多种具有互动效应的工具，该效应尽管可能是有意或无意的，仍然会对工具的选择产生影响。但是，对于政策工具及其组合的实证测量一直乏善可陈; 二元和相加指数一直是这些工具操作化的主要手段，却难以捕捉由背景因素塑造的政策工具质量。因此，未来的研究需要明确地纳入政策工具质量，而不仅仅关注政策工具的存在。这一思路可以借鉴将政策设计作为政策内容的分类策略，提取所选工具的质量差异。
（二）将政策设计视为政策内容的研究应更加注重政策产出
将政策设计作为政策内容进行研究的核心是通过类型学识别政策内容中传达政策相关含义的常见信息类型，以及利用文本分析技术对政策内容进行严格测量。类型学，如Schneider 和Ingram的政策元素类型学和Ostrom的规则类型学，适用于前者；而面向语言的方法，如制度语法和命题分析，适用于后者。最近的研究将类型学和面向语言的方法联系在一起，利用了两者的优势，并突出强调了语言分析的方法严谨性如何增进对内嵌于类型学概念的理解。这一研究领域的不足之处在于未将识别出的政策设计特征与政策产出做充足的联系。从根本上说，为了论证这一研究方向的学术价值，研究者们需要基于本文回顾的各种方法对这一不足之处做出细致而可靠的回应。
（三）将政策设计置于政策过程中的研究可以支持理论建构
本文讨论了政策设计的两个独特概念。其中一个概念强调了创建政策的过程，而另一个则强调了所创建的政策内容。在更广泛的公共政策过程中，将这两个概念导向下的政策设计研究联系起来有利于促进概念和方法学的发展。图1描述了与政策过程不同阶段相关联的政策设计活动以及政策内容，并解释了两者之间的联系。此外，它还显示了这种联系对整个政策过程的影响。由政策利益相关者商议确定的政策内容在政策实施阶段被解释、应用和回应，它既是衡量政策绩效的标准，也会根据政策评估结果以及对政策问题的定义和解释发生变化而被修订。因此，作为政策内容的政策设计在研究政策过程中具有中心意义，但是如果不注意政策过程的动态，就无法充分理解政策设计。
贯穿整个公共政策过程的政策设计
编译 | 查皓
审核 | 林陌声
终审 | 李致宪
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ID: ThePoliticalReview
原标题：《编译速递 | 在政策过程中概念化政策设计》