原创 程晓玲 城市进化论

做大并非只有一条路

做强省会城市的背景下，有关南昌加快行政区划调整的呼声不断。

日前，有网友建议“南昌尽快进行行政区划调整”，南昌市政府回复称“相关部门正就部分行政区划调整工作开展调研论证，并将依据调研论证的情况适时开展部分行政区划调整工作。”

这不是南昌官方第一次回应这类建议。就在一个月前，针对网友的类似建议，南昌方面给出的回复是“目前没有相关信息可以公告”。相比之下，这次官方最新披露无疑释放出不少积极信号。

一直以来，空间结构不合理、市辖区面积小等问题，被视为南昌城市首位度低、资源要素集聚力不足的重要原因。江西和南昌省市层面也多次明确提及要因地制宜优化行政区划设置，“稳妥推进与现有市辖区联系较为紧密、条件成熟的县（市）改区”等。

行政区划调整是促进区域发展的重要手段之一。去年包括浙江省杭州市、河南省洛阳市等在内的多个城市迎来行政区划调整。与此同时，撤县设区也被写进多地“十四五”规划。

但是，行政区划调整也并非“包治百病”。随着国家层面提出“稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整”，城市想简单依靠行政区划调整来做大自身已非捷径。从南昌到“大南昌”，南昌还有不少路要走。

南昌不够“大”？

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其实空间结构不合理的问题，不只存在于南昌。

在整个江西省，各地级市空间布局差异较大、不尽合理的问题一直比较突出。这就导致一些“微型”地级市缺乏发展空间，一些“巨型”城市又鞭长莫及，对域内辐射带动能力有限。

例如，江西全省总面积16.69万平方公里，其中，赣州一市面积就达到39379.64平方公里，占江西省总面积23.6%。而面积最小的新余市，仅3178平方公里，占全省总面积1.9%，不足赣州的1/12。

即便是省会城市南昌，7402平方公里的总面积也不足赣州1/5,，占全省比重约4%，在中部6省省会城市中垫底。而这已是历经多次区划调整之后的现状。梳理公开资料可以发现，进入21世纪以来，南昌先后经历3次行政区划调整。

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其中，2015年，国务院批复同意撤销新建县，设立南昌市新建区。至此，南昌拥有东湖区、西湖区、青山湖区、青云谱区、湾里区、新建区共6个市辖区，形成如今的“三县六区”格局。

新建撤县设区，标志着当时辖18个乡镇、人口约68万、区域面积2208平方公里的新建县开始融入南昌城区。此番调整后，南昌市辖区面积由617平方公里增加到2864平方公里，城市发展空间大幅拓展。

2019年，经国务院批复同意，南昌市撤销湾里区，将其行政区域并入新建区；设立红谷滩区。此后，南昌依然辖6个区、3个县，但中心城区空间布局进一步优化。

多轮调整之后，尽管南昌市域面积已从中部6省省会城市倒数第1跃升至第2位，但短板仍然突出——

2020年，江西全省市区面积在全国27省份中居倒数第6位，仅高于山西、福建、海南、贵州、宁夏。

具体到城市，2020年南昌市区面积为3095.36平方公里，在中部6省省会城市中排名第2位，仅次于武汉。

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与此同时，南昌市区人口316.75万人，位列6城倒数第2，仅高于合肥；城区面积和城区人口分别排名倒数第1、倒数第2；建成区面积居倒数第2，仅高于太原。

换句话说，眼下差距的关键，并不在行政意义上的市域面积大小，而在城市建设发展水平及其人口吸引力上。

“撤县设区”成共识

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人口城镇化率表现更为直观。

从各地第七次全国人口普查公报相关数据来看，中部六省省会城市中，仅南昌和郑州两地常住人口城镇化率不足80%。其中，南昌常住人口625.6万，排名第5位；常住人口城镇化率78.08%，为6城最低。

值得注意的是，比南昌少了近100万常住人口的太原，城镇常住人口与南昌仅相差16万，其常住人口城镇化率更是比南昌多了近11个百分点，居中部6城首位。

推动撤县设区，无疑是直接拓展城区面积、加速城镇化的有效途径。

中部几个省会城市中，武汉早在上世纪90年代末就实现“无县化”，县改区进程甚至比北上广深早了10多年，现辖13个区。长沙、郑州目前下辖县数量也仅有1个。

相比之下，南昌现辖6区3县，总面积7402平方公里。其中，南昌、进贤、安义3个县面积达4441.7平方公里，占全市总面积60%以上。

由此，加快推动江西“首府首县”、距南昌市中心仅15公里的南昌县撤县设区渐成共识。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授、上海全球城市研究院特聘研究员陈宪此前分析，从南昌整体发展的角度考虑，已经符合国家有关条件和标准的南昌县应当撤县建区。南昌县1810.7平方公里，撤县建区后，南昌市市辖区面积占比将提高到62%的合理水平。

对此，当地官方陆续披露的相关政策文件也早有端倪。

2021年7月，江西省民政厅、江西省发展和改革委员会印发的《江西省民政事业发展“十四五”规划》明确提出，“合理优化大南昌都市圈等关键节点城市行政区划设置，着力解决部分区域中心城市空间布局不合理的问题”，“稳妥推进与现有市辖区联系较为紧密、条件成熟的县（市）改区”等。

当年9月，南昌市人民政府办公室印发关于进一步加强南昌县蒋巷镇规划管控的通知明确，“决定将南昌县蒋巷镇的规划编制和实施纳入中心城区统一管控”。

一个月后，江西省人民政府、住房和城乡建设部出台《建立城市体检评估机制推进城市高质量发展示范省建设实施方案》，再度强调“稳步有序推动中心城市周边符合条件的县改区”。

最近，有网友在人民网“领导留言板”向江西省代省长叶建春留言建议，南昌尽快进行行政区划调整，南昌县撤县设区，设立豫章区，南昌大都市圈把高安市、丰城市、奉新县整体并入归南昌市管理。此外，南昌市应向南发展。

南昌市人民政府回复称，根据南昌市委、市政府工作部署，相关部门正就部分行政区划调整工作开展调研论证，并将依据调研论证的情况适时开展部分行政区划调整工作。”

而在去年12月中旬，南昌市委民声通道针对网友有关南昌区划调整的建议回复还是“我市相关部门已经关注，但兹事体大，涉及中央及省市等多个部门，目前没有相关信息可以公告”。

从官方口径变化来看，相关区划调整的推进步伐或将加快。

“存量”与“增量”

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但需要指出的是，撤县（市）设区仅是“前半篇”文章，更重要的是“后半篇”，需要通盘谋划。

有研究指出，区划调整后，各地普遍设置了3-5年的过渡期。而在实际操作中，各地过渡期有的长达8年，出现过而难渡的情况，造成了新设区尽管在名义上归属于中心城市，但在实际运行中又相互疏离的情况。

去年4月，国家发展改革委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》曾明确提出，“稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整”。

不少专家也分析指出，省会城市撤县设区应坚持稳妥审慎的原则，防止“摊大饼”无限扩张，更不能将撤县设区单纯作为扩大城市规模、拉高GDP的手段。

在此背景下，南昌也在寻求新的出路。

一方面是对内做优“存量”。根据南昌市“十四五”规划纲要，“十四五”期间，南昌将“发挥各区比较优势，强化特色发展，实现优势互补，实施老城区振兴计划，促进城区全面繁荣”，其中，6个市辖区各自功能定位及重点任务均有明确。

此外，“五大新城”建设，被同时写入2021年南昌市政府工作报告与南昌市“十四五”规划纲要中。根据规划，南昌未来五年将以“五大新城”建设为重点，高标准规划建设一批城市开发与功能提升相结合的新版块，意在“发挥新城优化空间、集聚人口、带动周边地区发展的作用”。

另一方面，通过做强大南昌都市圈，打破行政壁垒向外寻求更多“增量”。

陈宪曾给出一种建议：南昌周边的县市，如永修、靖安、奉新、高安等都在其他地级市辖内，其经济社会联系虽与南昌更加紧密，但行政区划调整是一个复杂系统的工程，短时间难以完成，故率先提出南昌都市圈规划建设，既加快推动经济功能区的形成，又可为后续的行政区划调整创造条件。

最近有关大南昌都市圈的新动向愈加频繁。

2021年12月内，多场推进大南昌都市圈县(市、区)结对联系对接活动陆续开展，加速了南昌市中心城区与周边县市的结对“联姻”；

当月16日，大南昌都市圈2021年市际联席会议在抚州市召开，谋划大南昌都市圈内城市新一轮合作。会上，大南昌都市圈内“五市一区”共同签署《大南昌都市圈发展2022年合作重点事项》。

24日，《江西省“十四五”综合交通运输体系发展规划》出台，明确提出加快构建大南昌都市圈一体化交通网，规划建设大南昌都市圈市域（郊）铁路，加快形成大南昌都市圈多层次轨道交通网络。

在陈宪看来，南昌都市圈要在产业发展、综合交通、公共服务和环境治理等方面做到集中规划、全面赋能。周边县市不仅与行政区划的南昌市功能互补、相互赋能，周边县市之间也将功能互补、相互赋能。

不可否认，对于当下的南昌来说，行政区划调整确实有相当程度的基础优化作用，但这种效应并不会随着调整自然获得，而是需要从省域及更大区域范围长远考量，将区划调整后促进都市圈和城市群一体化发展的方向和方式想深、想透，并在落地实施后有效落实执行，才有可能达到预期的效果。

封面图片来源：摄图网501102807

文字 | 程晓玲

原标题：《南昌难，难在“不够大”？》