原创 蔡翼飞 中国投资参考
导读
在当前外需疲弱、内需不振的形势下，迫切需要找到支撑扩大内需战略的着力点，在此背景下，加快推进农业转移人口市民化显得尤为必要
●加快农业转移人口市民化对扩大内需的意义
●农业转移人口市民化存在的主要问题及其原因
●加快农业转移人口市民化、释放内需增长潜力的建议
十九届五中全会《决议》提出，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。中央经济工作会议指出，形成新发展格局的关键是要“扭住扩大内需这个战略基点”。从发展趋势上看，中国仍处于城镇化较快推进阶段，根据我们预测，到2025年还将有近1.6亿农村人口转移到城镇。可以说，城镇化依然是我国最大内需潜力之所在，而农业转移人口市民化作为新型城镇化工作的核心任务，对有效投资和消费都有较强拉动作用。在当前外需疲弱、内需不振的形势下，迫切需要找到支撑扩大内需战略的着力点，在此背景下，加快推进农业转移人口市民化显得尤为必要。
加快农业转移人口市民化对扩大内需的意义
加快农业转移人口市民化在消费潜力释放、投资需求增长方面都有积极的促进作用，具体作用表现在三个方面：
一是有助于提升农业转移人口的消费倾向。农村劳动力向城镇转移，就业方式发生了彻底转换，收入水平随之提高，形成潜在的“新消费群体”；实现市民化可以提高农业转移人口生活稳定性、稳定收支预期，使之“能消费、愿消费、敢消费”，根据中国社科院人口所调查数据，农业转移人口平均消费倾向大约比城镇户籍居民低15—20个百分点，如使其平均消费倾向达到城镇户籍居民的水平，将能够使人均消费支出增加超过6000元。
二是有助于释放城市公共服务领域投资需求。实现市民化意味着农业转移人口在住房保障、教育、医疗卫生等关键民生领域要能够享受与城市居民同等待遇，服务供给要依托服务设施，因此服务同待遇的前提是要建设与常住人口规模相匹配的公共服务设施，而补齐这方面的短板将产生巨大的有效投资。在教育方面，根据相关调查，随迁子女生均校舍建设投资仅相当于城镇户籍学生的50%，补齐这个差距，需为每个随迁子女增加教育投资15971元；在医疗卫生方面，农业转移人口人均固定资本大致相当于城镇户籍居民的65%，补齐这个差距每人需增加1265元投资。住房是农业转移人口在城市安居乐业的首要决定因素，而解决住房问题，要么获得住房保障，要么拥有商品房，但根据《2018年农民工监测报告》，进城农民工中享受保障性住房的比例仅有2.9%，购买住房的仅占19%。单从居住面积上看，农业转移人口人均仅19.8平米，比城镇户籍居民低约20平米，补齐这个差距需每人需增加投资66011元。
三是有助于盘活农村土地资源，激发农村投资需求。农业转移人口在农村的土地是其最后的生活保障，在落户门槛犹在、福利待遇不平等以及农村资产升值预期的情况下，他们缺乏退出土地等农村权益的意愿。而通过推进市民化，降低其在城镇生活的成本和不确定性，有助于其定居城市和退出农村权益，土地的退出有利于降低土地经营成本和拓宽土地用途，从而为大规模工商资本入乡发展开辟广阔空间。根据国土资源部数据，当前农村人均宅基地面积约为170平方米，按照2.3亿农业转移人口中有5%的自愿有偿退出土地权益，可增加280万亩建设用地，按照2018年城镇建设用地每亩投资40万元的标准，可产生1.1万亿的新增投资需求。
加快推进农业转移人口市民化能拉动多大的内需增长？假定到2035年我国基本实现现代化时，农业转移人口全部完成市民化，按照联合国预测，届时我国城镇化将达到75%左右，照此推算，未来十多年每年还将产生新增农业转移人口约900万人，加上存量农业转移人口每年1740万人的市民化规模，农业转移人口每年要实现市民化的总规模为2640万人。按照2019年价格，市民化对投资增长的拉动为17913亿元，对消费增长的拉动为2494亿元，对总需求拉动为19687亿元，以2019年GDP为基准，市民化拉动总需求增长2.01个百分点，比过去每年1500万人市民化拉动的总需求增长高出约0.6个百分点。如再考虑盘活农村土地而释放的投资需求，按照每年1000万的农业转移人口退出宅基地的规模计算，加快推进市民化将使总需求增长率提高约1.5个百分点。
农业转移人口市民化存在的主要问题及其原因
2014年以来约有9000万农业转移人口落户城镇，1亿非户籍人口落户方案的目标能够如期完成。但与新时代城镇化高质量发展要求相比，与充分发挥支撑扩大内需战略的重要作用相比，当前市民化还存在推进速度不快、质量不高的问题。
从市民化的速度来看，按照当前落户才算实现市民化的标准，2020年我国农业转移人口规模约为2.6亿，但这一个规模自2012年以来有所提高，其原因在于存量农业转移人口落户城镇规模没有新增农业转移人口数量多，如果按照这种市民户速度，到2035年农业转移人口规模还会增加；常住和户籍城镇化率之间的差距缩小幅度不大，从2012年的17.8个百分点，增加到2020年的18.5个百分点，这与《国家新型城镇化战略（2014—2020）》提出到2020年缩小2个百分点的目标相比还有一定差距。
从市民化的质量来看，一方面存量农业转移人口落户通道仍然不畅，一些外来人口较多城市高端人才落户门槛已基本取消，而已稳定就业生活的农业转移人口落户门槛依然较高，例如在积分数量、租赁住房或公共户口落户等方面要求依然严格。另一方面，农村人口落户城镇主要通过城乡分类代码调整实现，存量农业转移人口落户的数量较少。根据公安部人口统计年报，全国城镇新增户籍人口中，城中村改造的占17.6%、城乡属性调整的占40%，而存量农业转移人口落户的比例不足1/3；然而，很多就地转户人口就业生活状态变化不大，享有的公共服务和办事便利与原有户籍居民还有差距。
造成以上问题的原因主要在以下几个方面：
一是落户城镇 “意愿不足”和 “能力不足”并存。近年来随着农村惠农政策不断加强和居住证制度不断完善，城乡福利差距大为缩小，农民落户城镇的意愿逐步降低，现有调查普遍显示，有落户意愿的农业转移人口比例不足1/3。另一方面，农业转移人口的人力资本水平和就业能力偏低，收入不高且增长缓慢，导致落户“能力不足”，加剧了落户意愿不足问题。相对于城市日益提高生活成本，特别是不断上涨的房价，农业转移人口收入增长相对缓慢，成为影响其定居城市的主要原因。国家统计局数据显示，2018年农民工中73%的仅为初中及以下学历，接受过技能培训的不足1/3，较低的人力资本和就业能力限制了其收入的提高，农民工月均收入仅3721元，根据中国社科院人口所调查，进城农民仅住房成本就占去了其收入的1/4，再扣除教育等刚性支出，其收入所剩无几，很难再负担得起城市购房成本。
二是农业转移人口落户需求和制度供给存在结构性不匹配。根据国家最新的政策要求，城区常住人口300万以下城市落户限制已全面放开，但这些城市产业和公共资源基础相对薄弱，落户吸引力不大；而户籍“含金量”更高的I型大城市和超大特大城市，虽然具有较强的落户吸引力，但因落户的积分高、名额少、落户限制多，绝大多数农业转移人口都被挡在落户门槛之外。这种结构性不匹配也限制了农业转移人口落户规模，导致市民化推进滞后。
三是地方政府热衷于通过行政区划调整拉高城镇化率。城镇化是政府工作的重要考核指标，一些地方政府片面追求政绩，热衷于搞行政区划调整，通过县改区、乡改镇、村改居人为把农村地区变为城市地区、把农村人口变为城镇人口，后续再通过“合村并居”获取土地指标，拉动地方投资。但这种“城镇化”方式没有带来产业聚集，也没有改变农民生活状态，因而也无助于释放农业转移人口的消费和投资潜力。
四是国家有关激励政策力度不够，地方政府推进农业转移人口市民化动力不足。推进农业转移人口市民化理论上是中央与地方共同事权，但实际操作中主要还是由地方政府承担。推进市民化需要大量公共服务设施建设资金和建设用地指标，如无中央支持，地方政府没有能力也没有动力推动此项工作。中央财政 “人钱挂钩”奖励资金较少，2019年仅300亿元，分摊到每个农业转移人口身上仅150元；而且资金下达到地方时，基本是混同于一般转移支付资金，对基层政府起不到激励作用。“人地挂钩”奖励指标则完全混同于年度用地指标，分配依据不明、各地做法各异，导致用地指标激励作用愈到基层愈是淡化，很多地方对此项政策不甚了了。
加快农业转移人口市民化、释放内需增长潜力的建议
一是将放宽落户条件和促进基本公共服务均等化作为推动市民化的两条并行路径。进城落户和基本公共服务均等化都是实现市民化的手段，应放弃单纯以落户为导向的市民化推进思路。一方面要将国家已有放开放宽落户限制的政策落到实处，并尽快放开除北京上海外所有城市的落户限制；另一方面，按照均等化的标准补齐城市在基础设施和公共服务设施上的短板，对不愿或者暂时不能落户的人，以居住证为载体保障其享受均等化基本公共服务。
二是促进市民化要兼顾解决增量和消化存量。未来十几年，我国城镇化仍将以中高速发展，每年还将有1250万新增农业转移人口补充进存量“池子”，要在2035年实现农业转移人口全部市民化的目标，就应既要消化存量也要兼顾增量，除每年继续保持存量农业转移人口1500万人的进城落户规模外，还要让新增农业转移人口同步实现市民化，对就地转户人群不能“一转了之”，要让其能够享受到与城市原著居民同等的服务和便利。
三是多措并举满足农业转移人口住房需求。实现市民化难度最大、也是对内需拉动最大的领域在住房。应扩大保障性住房和住房公积金制度对常住人口的覆盖；中央和省级政府加大对外来人口密集城市保障房建设的补贴力度，通过合理安排供地、信贷、完善二级市场等措施多途径增加市场住房供给。加快推进农村不动产确权登记颁证工作，探索农业转移人口流转和退出承包地、宅基地、集体资产等农村资产权益的具体办法，夯实农村资产权益“变现”的制度基础，为其在城镇购房置业提供资金支持。
四是加强职业教育和技能培训，提高农业转移人口收入水平和融入城市能力。职业教育和技能培训是提升农民工就业创业能力和劳动收入的主要途径，关系到其能融入城市社会程度，对拉动其消费和投资增长具有基础性作用。整合分散在人社、教育等部门教育资源，提高培训和教学成果的市场契合度，提升产教融合水平。破除城市免费职业技能培训和用工单位对劳动者户籍的限制，为农业转移人口提供平等的参训和就业机会。聚焦先进制造、家政服务、养老护理等用工矛盾突出的行业，面向农民工开展政府补贴的职业技能培训。
五是中央和省级应加大对农业转移人口落户的政策激励力度。中央应加大对转移支付的力度，大幅提高“人钱挂钩”奖励资金规模，并建立动态调整机制，使其增长与GDP增长保持合理的比例，各省级政府也进行相应配套；提高资金使用集中度，避免“撒胡椒面”，重点用于农民工子女教育等存在明显短板的民生领域。“人地挂钩”土地指标应在土地利用年度计划中单列出来，并将农业转移人口实际进城落户人数作为土地指标分解下达的重要依据。
编辑 | 肖静秋
校对 | 闫建军
设计 | 大 米
本文刊于《中国投资》2021年12月号
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原标题：《【观察与思考】加快推进农业转移人口市民化是实施扩大内需战略的重要着力点｜中国投资》