原创 刘伟才 中国投资参考
导读
从中非关系现实和未来发展的角度来说，非洲的土地问题可以说是一个需要长期关注和研究的对象
土地是非洲国家最重要的资源，是非洲农村社会最重要的支柱，与非洲国家的各项发展都息息相关。
自殖民统治建立起，非洲的土地制度就受到关注，殖民统治者对非洲土地制度进行了一些改革，在引入西方资本主义土地制度的同时又保留了一些习惯法框架下的土地制度，由此造成非洲土地制度的二元性，这种二元性在大部分非洲国家都存在。独立后，非洲国家政府尝试继续对土地制度进行改革，力求解决习惯法框架下土地制度的一些问题，但一时难以从根本上触动这种传统制度，有时还为了政治方面的需要而妥协。近年来，人口增长、城市化推进、对外部投资的需求等使土地和土地制度问题再次凸显，非洲国家的土地改革和土地政策也再次受到关注。
由日本非洲研究学者武内进一主编的《经济自由化下的非洲土地改革》对近年来部分非洲国家的土地改革进行考察，并围绕土地改革对非洲国家农村变迁、相关政治和社会力量之间互动等方面的问题进行了考察。
该书首先对非洲的土地制度进行了介绍，对习惯法框架下土地制度的形式和问题进行了论述，对近年来非洲国家土地改革的基本动因进行了分析。
非洲习惯法框架下的土地制度强调不存在土地私有权，但会有特定的人——主要是酋长或头人——掌管分配和处置，而社群里的每一名成员也有就土地使用和交换等问题提出意见和建议的权力，一些社群内还安排有通过协调、谈判来决定归谁使用、如何使用的灵活土地储备。从理论上来说，非洲习惯法框架下的土地制度并不像一般人所认为的那样是僵化的，而是具有灵活性。
但是，从现代发展的角度来看，习惯法框架下的土地制度也存在一些明显的问题，比如土地占有不平等、排斥部分人的利益、对土地的浪费或者超负荷使用等等，这些导致了土地使用效率的低下，也造成环境方面的问题。而且，因为权属不清，导致每一个使用者都不愿意进行开发性的投入，实际上也是妨碍了农业生产。这些实实在在的问题是20世纪90年代以来一些非洲国家推进并且能够推进土地改革的重要原因之一。
另一方面，新时期的吸引外部投资的发展战略导致对土地的需求不断增加。即便抛开城市化、工业化等问题，单论农村和农业发展，非洲国家的农村和农业发展也是要依靠外部投资。对于投资者来说，习惯法支配下的土地会引发很多争端，并且习惯法也难以保证其利益，因此必须进行改革。而在非洲国家执政者看来，土地是政治动员的一项重要资源，必须加强控制，外部投资者的驱动是一个机会，他们可以利用外部资源来加强政府控制土地和农村社会的能力。
非洲国家土地改革的基本内容可谓“简单明了”，一是明晰权属，二是推进土地商品化流通。但是，土地改革在具体实施中遭遇了很多难以明确和应对的阻力，也产生了一些问题。本书通过对加纳、赞比亚、津巴布韦、纳米比亚、南非、莫桑比克、卢旺达、埃塞俄比亚、肯尼亚等国进行个案考察，对这些阻力和问题进行了分析。
阻力主要是来自传统领导力量。传统领导人认为土地改革是为了削弱他们对习惯法框架下土地的控制，他们有时也会与政府合作，但这种合作常常难以长久，特别是当传统领导人认为政府的政策会影响他们利益的时候；又或者，在土地改革政策的制定上双方可以合作，但在政策的实施上却容易分道扬镳。
传统力量阻力最为明显的是加纳和赞比亚。在加纳，酋长管理土地有长期的历史，而在1966年推翻恩克鲁玛政权的政变中，国家精英与传统领导人达成联合，这一联合使农村的资源能在酋长支持下为国家精英所用，也使国家精英不得不维护传统领导人的利益，进而又导致部分国家精英与传统领导力量的重合。虽然近年来的土地改革力求遵循市场自由化的框架，但国家精英并没有强烈意愿去触动传统领导人在土地方面的权力，改革实际上是进一步加强了土地的私有和集中，并没有维护小土地所有者的权利。在赞比亚，酋长一直坚持对习惯法框架下土地的控制，他们和政府的冲突常使土地改革遭遇阻力和挫折，而为了不激起农村选民对立，政府官员也倾向于妥协。近年来一些领导人更是为了获取主要族群传统领导人的支持而进行承诺，甚至将一些习惯法框架下的土地制度安排以现代形式法制化，使传统领导人控制土地的制度更加强固。酋长加强了对土地分配的控制，当土地需求增加时，酋长比中央政府更能解决问题，这也使酋长的政治权力得到加强，从而使土地改革愈发难于推进。
除了政府和传统领导人之间博弈造成的问题外，非洲国家政府对投资者力量和行为的估计和应对不足也引发了一些问题。一些非洲国家的政府为了吸引外国投资，加强了土地的划拨出让，并安排了一些便利和优惠。实际上，政府为了吸引投资者而出让的土地大部分来自农村。在农村，习惯法控制下的土地权属模糊，对土地权控制的能力也比较弱，一些共同土地、牧场、林地、由移民和边缘化人群占有使用的土地最容易被拿走。而在拿走这些土地时，当局可能会给出这样的理由：这些地是“无主土地”“空地”或者“荒地”，是可以拿来使用的。与此同时，在自由化经济政策的驱使下，一些非洲国家的政府开始越来越强调土地是可以市场化的商品，这便利了投资者对土地的使用需求，但也带来了对土地的投机。在习惯法框架下土地日益减少的情况下，非洲农村居民的生活不可避免地受到影响，小农户的权利得不到保障，近年来围绕土地的冲突也因此有所增加。
在莫桑比克，传统力量控制土地的现象并不明显，但却存在党派之争，莫桑比克的执政党党内的利益集团斗争、区域势力争夺等会在土地问题处理上有所反应。在卢旺达，执政党希望通过土地改革来强化现有秩序，同时通过改革来争取外部资金支持，为此也进行了相对比较充分的土地登记，但一些技术性的管理问题仍有待解决。在埃塞俄比亚，政府推行了多种土地改革政策，希望通过设立国家机构控制土地交易来推行土地商业化，虽然政府试图尽可能保证平等获取土地的权力，但实际过程中并没有能够免除腐败、不能平等地获取土地等问题，而这些又加剧了政府与社会之间的不信任。在南非、津巴布韦这两个存在比较厚重种族主义统治遗留的国家，土地的重新分配更是存在重重困难，一方面是难以有效地进行惠及尽可能大人群的重新分配，另一方面是重新分配后的土地出现了利用效率明显降低的问题。
《经济自由化下的非洲土地改革》一书虽然主要是关注近年来非洲国家土地改革的现实，但其中的介绍和分析却都反映了非洲土地问题的历史复杂性。
对土地的管理和利用是非洲国家政府必须面对的一个长期性挑战。一方面是传统土地制度的强韧，另一方面是人口增长、城市化进程、吸引投资的现实需求。在处理这两方面问题的过程中，一些非洲国家政府并不具备充分的能力和工具手段，从而导致各国的土地改革都存在这样那样的问题。从中非关系现实和未来发展的角度来说，非洲的土地问题可以说是一个需要长期关注和研究的对象。
《经济自由化下的土地改革》
｜Shinichi Takeuchi, African Land Reform Under Economic Liberalisation: States, Chiefs, and Rural Communities, Springer, 2022.｜
作者简介
武内进一（Shinichi Takeuchi），日本东京外国语大学非洲研究中心（African Studies Center, Tokyo University of Foreign Studies）主任，主要关注非洲的冲突、土地问题等。
要目
1. Introduction: Drastic Rural Changes in the Age of Land Reform
2. Land Administration, Chiefs, and Governance in Ghana
3. ‘We Owned the Land Before the State Was Established’: The State, Traditional Authorities, and Land Policy in Africa
4. Renewed Patronage and Strengthened Authority of Chiefs Under the Scarcity of Customary Land in Zambia
5. Land Tenure Reform in Three Former Settler Colonies in Southern Africa
6. Politics of Land Resource Management in Mozambique
7. Land Law Reform and Complex State-Building Process in Rwanda
8. Post-cold War Ethiopian Land Policy and State Power in Land Commercialisation
9. Traversing State, Agribusinesses, and Farmers’ Land Discourse in Kenyan Commercial Intensive Agriculture
编辑 | 肖静秋
校对 | 闫建军
设计 | 大 米
本文发表于《中国投资》2021年11月号
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原标题：《【社会人文 · 书评】重视非洲国家土地问题的复杂性——读《经济自由化下的土地改革》｜中国投资》