从“先行”到“起步” ，一词之变对济南意味着什么？

信息的海洋让人炫目，不断出现的新概念，更是令人难以暇接。

2018年，济南新旧动能转换先行区成立，3年来坊间逐渐适应了“先行区”这一叫法。近年来随着济南向北跨越黄河而“北起”的强势推进，大家对“先行区”及其建设进展情况也逐渐有了更多的了解。

然而，随着2021年8月19日“中共济南新旧动能转换起步区工作委员会”和“济南新旧动能转换起步区管理委员会”的挂牌，诸多疑问同时挂上不少人的心头：济南“新旧动能转换先行区”已经叫了三年了，为何又改称“济南新旧动能转换起步区”?

而且，该“起步区”还是继“雄安新区起步区”之后全国的第二个“起步区”，意味着济南被纳入国家区域经济发展的大盘!

上图：2021年8月19日正式挂牌

笔者长期从事群众工作，日常走访中发现，不少人对“起步区”这一概念尚一头雾水。即便“新旧动能”这一概念，也有人尚含糊不清。

为弄清相关疑问，我们先从“新旧动能转换”说起。

一、山东的新旧动能转换

新旧动能转换是一个发展经济学上的概念，即产业升级：实现数量增长型向质量增长型、外延增长型向内涵增长型、劳动密集型向知识密集型经济增长方式转变。而实现这种转变的手段主要有：新模式代替旧模式，新业态代替旧业态，新技术代替旧技术，新材料新能源代替旧材料旧能源。

新旧动能转换的核心，是产业升级核心动力机制的转换。

上图：山东将新旧动能转换提到重要的发展战略层面

在我国经济发展正处在质量变革、效率变革、动力变革的关键时期的背景下，山东省实施新旧动能转换重大工程具有重大战略意义。不但能够通过流程再造，推动新兴产业加速聚集，更加体现在破除有效机制供给不足矛盾的制度变革上。

作为传统经济大省，山东的经济发展曾一度领先全国。但近年来，山东经济发展与领先省份之间拉开了不小的差距。2018年两会期间，省委书记刘家义曾自揭“短板”，对标杆找山东的差距，他历数近年来山东发展之落后，认为山东面临着“由别人追着跑到追着别人跑”的窘境，提出山东需要“新旧动能转换”。

早在2017年，山东省即明确了经济文化强省建设总体思路和新旧动能转换战略构想。2018年，形成了以新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省、三大攻坚战、军民融合、打造对外开放新高地、区域协调发展、重大基础设施建设八大战略布局为支撑，以全面深化改革为保障，以全面从严治党为统领的整体发展格局。

2018年1月3日，国务院正式批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，同意设立山东新旧动能转换综合试验区。这是党的十九大后获批的首个区域性国家发展战略综合试验区，也是中国第一个以新旧动能转换为主题的区域发展战略综合试验区。

值得注意的是，山东新旧动能转换综合试验区位于山东省全境，包括济南、青岛、烟台三大核心城市。十三个设区市的国家和省级经济技术开发区、高新技术产业开发区以及海关特殊监管区域，形成“三核引领、多点突破、融合互动”的新旧动能转换总体布局。

二、我国经济社会发展中的各种“区”

特区、沿海经济开放区、经济技术开发区、高新技术开发区、国家级新区、自贸区……在我国改革开放进程中，各种“区”不断出现。各种“区”相互之间并不是排斥的，同一个地方可以同时具备多种“区”的身份。

清华大学经济学研究所所长刘涛雄教授曾撰文分析，改革开放之初，对于推进改革和发展，大家的认识不一致，在全国统一推动改革开放的话，许多措施不一定都行得通。在此背景下，开始在不同的地方设立比较特殊的区域来促进开放和发展，除了最早设定的“经济特区”，还有后来开辟的“沿海开放城市”和“沿海经济开放区”，和在这个过程中建立的“开发区”和“高新区”，均是前期推进开放和改革战略的产物，一直延续到了现在。例如：

经济特区：改革开放早期，曾设立深圳、珠海等几个经济特区，区内实行特殊的政策。综合改革试验区与特区在性质上比较接近，但“试验”内容更明确。比如，有的针对城乡协调发展问题，有的针对资源环境问题等。

经济技术开发区：既着眼于产业发展的规律又着眼于区域发展规律。特别是在上世纪八九十年代的时候，不同的产业之间如何互补，突出产业的集聚优势，政府都要发挥较大的作用。能够进入园区的企业享有一定的优惠政策，比如优惠提供工业用地和税收减免。

高新技术产业开发区：更多的是着眼于产业发展规律。高新技术产业在发展初期需要政府的扶植加以培育。科技部对于“高新区”的介入甚至都细化到了产业的指导目录，也就是说，哪个地方的高新区应重点发展何种产业，都有着明确的规定。

自由贸易区：园区内的生产、贸易和投资活动适用的关税、审批和管理政策灵活。

国家级新区：国家级新区主要是行政区划调整的一种措施，由中央政府批准设立并拥有相应的配套政策。其布局更多的会考虑怎么样通过新区的建设带动区域的发展，成为一个区域的增长极，改变整个区域的发展态势，有辐射效应。比如上海的浦东新区对长三角、东南沿海及沿江的经济增长都有不同程度的带动作用;重庆的两江新区，对重庆整个地方的经济增长和发展的带动作用十分明显。目前，如果算上河北雄安新区，国家级新区总数为19个。

在这里重点说一下国家级新区。因为不少人有如此疑问：济南的黄河北一带，为何不规划为“济南新旧动能转换新区”，或称之为“济南黄河新区”?

有业界人士分析，国家级新区到底是不是一省一个，至今并没有明确的文字表述，但目前国家级新区的确是按照一省一个的方向在布局，虽然说各个新区各有与众不同的定位和目标，目前来看还没有哪个省市是一省拥有多个国家级新区的。

先看北上广深，截止目前北京没有，上海浦东新区，广州南沙新区。再看直辖市，天津滨海新区，重庆两江新区。再看沿海几个省市，浙江舟山群岛新区，山东青岛西海岸新区，江苏南京江北新区，福建福州新区，辽宁大连金普新区。再往东北看，黑龙江哈尔滨新区，吉林长春新区。再往内陆看，江西赣江新区，湖南湘江新区，云南滇中新区，甘肃兰州新区，陕西西咸新区，贵州贵安新区，四川天府新区。最后是千年大计河北雄安新区。

截至2018年6月，全国共有19个国家级新区，其中浦东新区、滨海新区系行政区，设立区委区政府，其余新区都是行政管理区，只设立管理委员会。

上图：国家级新区分布图(截至2016.6，雄安新区未标注)

国家级新区，因有国务院批复体现国家级战略和新区发展需要，所在省按要求须下放省级管理权限，其实质均拥有副省级管理自主权，而与新区所处区域行政级别无关。如南沙新区，国家定位立足广州、打造粤港澳全面合作示范区，既不可脱离广州，又因港澳社会制度不同，甚至需要省级以上的权力来管理和协调，所以南沙新区是唯一获得由国家发改委牵头的国家级新区。2015年4月15日，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等四部委联合下发《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，提出国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。

三、济南：从“先行区”到“起步区”

1. 济南“北跨”

一直以来，济南形成了东西狭长、南北短促的带状格局，城区东西最长处达90公里，南北最窄处仅10多公里，城市发展空间受限。“南山北河”决定了济南是一个东西向的“带形”城市，但如果“带形”城市过长，肯定会带来很多大城市病，如交通问题和城市公共资源的合理利用等问题。