旧金山湾区规划与城市研究协会（SPUR）于2021年5月13日正式发布了《旧金山湾区2070区域战略（SPUR Regional Strategy）》（以下简称“旧金山湾区2070”），以故事叙述的形式向公众展示SPUR对住房、增长、经济正义、气候和交通五大领域的战略和政策建议。该战略描绘了2070年旧金山湾区建成为一个公平、可持续和繁荣的地区的愿景，并以深度区域协同合作为核心，为愿景的实现提供了一份指南，邀请社会各界直面挑战、通力协作，共建湾区的美好未来。
04 “旧金山湾区2070”分报告精选
1. 增长—《公民视角的增长愿景：创建公平和可持续地区的原则》
《公民视角的增长愿景：创建公平和可持续地区的原则》报告于2021年5月与“旧金山湾区2070”同步发布，是一份重要的纲领性报告。报告中提出了五项可持续及公平原则来引导增长，并比较了至2070年，以此为引领的发展模式与延续当前发展模式将呈现的不同情境。
原则1：湾区不应在易发生火灾和洪水的风险地区、开放空间、农田或其他未开发的地区发展。通过避免在这些地区进行开发，特殊区域可以受到保护，长距离驾车通勤将会减少，从而应对气候变化。
原则2：公共交通节点附近的增长应该是最密集的。将就业岗位和住房安置在公共交通节点附近，为居民提供更多非驾车通勤方式的选择。
原则3：增长还应集中在商业廊道和二战前已形成的中心城区附近。将住房安置在可步行抵达的商业和设施聚集的地方，可减少开车需求。
原则4：在“高机遇地区”（High Opportunity Areas）增加新型住房。长期以来湾区的“排外社区”通过鼓励高价值大户型住宅，禁止更可负担的小户型住宅的用地分区规划将低收入者排除在外。由于红线法（区别对待的居住法案）和其他种族主义的规划行为，有色人种，尤其是黑人和拉丁裔，很少有机会获得此类社区中优质的学校资源和其他机会。通过改变用地分区和其他规划行为，湾区可以成为一个公平的区域。
原则5：现有的独户住宅社区应允许建造其他类型的住宅。湾区有许多并不富裕也并不排外的社区，但他们仅有“独户住宅”这种住房类型。通过增加双户、四户住宅将显著增加整个湾区的住宅供应和住宅类型，防止住宅向风险地区和开放空间蔓延。
// 图1 旧金山湾区区域战略分区规划图
“新公民愿景”为思考湾区的增长提供了一个新的框架，开放排外的社区、在公共交通节点和商业廊道附近增加住房、保护居民免受灾害威胁、维护重要的开放空间和农业用地。至2070年，新愿景的实施将避免在风险地区增加35.8万户住宅和64.6万个工作机会，从而保护湾区居民和环境；96%的新增就业机会将在公共交通节点区域；新增220万套新住房，比延续当前发展模式多增加80万套，同时将提供更多的非独户住宅，高效利用土地资源。
2. 增长—《旧金山湾区的四种未来情境：为2070年的区域》
《旧金山湾区的四种未来情境：为2070年的区域》报告于2021年3月发布，通过“情境规划”（Scenario Planning）的方式研究未来湾区将面对的四大不确定因素，即经济、住房、交通和空间增长范式。四种未来情境向公众展示了2070年湾区的四种可能性，取决于湾区作出的决定。
四种未来情境是由经济和社会两个维度所构成的坐标轴中的四个象限，分别被命名为“西部锈带”、“碉堡湾区”、“封闭式乌托邦”和“新公民愿景”。
// 图2 “旧金山湾区2070”的四种情境
情境1：西部锈带 － 经济衰退＋社会融合
反商业的情绪在2070年的湾区占主导地位，导致企业撤离，经济停滞。那些仍然留在湾区的居民使用替代性经济体系生活，但难以满足基本需求。
// 图3 西部锈带情境示意图
情境2：碉堡湾区 － 经济衰退＋社会排斥
2070年的湾区分裂成以极端不平等和社会隔离为标志的不同派系。人与人之间的信任度极低，资源稀缺，使得所有人生活在高压力、低满意度的状态中。
// 图4 碉堡湾区情境示意图
情境3：封闭式乌托邦 － 经济繁荣＋社会排斥
2070年的湾区继续保持其创新中心的地位，美好的生活方式仍然存在，但只适合那些能负担得起的人。
// 图5 封闭式乌托邦情境示意图
情境4：新公民愿景 － 经济繁荣＋社会融合
对经济增长的重视，加上对我们解决共同挑战的能力的信心，极大地推动了2070年的湾区发展成为所有人的机遇之地。
// 图6 新公民愿景情境示意图
3. 住房—《为湾区提供住房系列报告》
《为湾区提供住房系列报告》包括一份执行摘要和四份分报告，共提出14项政策建议，旨在明确定义湾区的住房危机，并提出具体实施路径，以建设一个更好的、更可负担的地区。
分报告1 － 如何才能真正地创建一个可负担的湾区：湾区需要建造多少住房才能防止收入不平等加剧？
报告描述了导致住房危机的因素、由住房短缺导致的收入和财富变化，以及这些变化对该地区的影响。它量化了过去20年的住房短缺情况，以及该地区到2070年需要建造的住房数量，以防止收入不平等加剧：共约220万套住房，或每年约45000套住房。
分报告2 － 住房作为基础设施：创建一个为所有人服务的湾区住房供应系统
SPUR认为住房是一项基本人权。如果将住房视为人类生存和发展的必要条件，那么政府必须在住房供应上发挥更关键的作用。这份报告描述了政府的角色须如何改变才能为所有收入水平的居民提供足够的住房，包括资金来源的变化、不同机构的作用和责任、房产税改革和支持住房建设工业化的机制。
分报告3 － 满足需求：2070年前在湾区新建220万套住宅的实施路径
湾区需在未来50年内新建220万套面向各收入水平居民的住宅。这份报告详细说明了这些住宅应被规划在交通便利的地区、商业廊道和历史中心城区、拥有一流学校、就业和服务设施的地区，以及郊区。该报告还提出了如何改变管理住房规划和许可的政策，要求和激励地方政府改变其用地分区规范以提供更多住房。
分报告4 － 扎根与增长：SPUR的湾区反失所议程
为了在2070年创建一个公平、可持续和繁荣的湾区，湾区各界不仅需要增加新建住房数量，还需要彻底改变建造方式和地点，确保低收入和有色人种社区能受益于这些新的开发。各级政府需要积极制定计划，以减少或消除失所和搬迁的影响；协调税收政策和激励措施，以减少住房市场的投机活动；加强租户保护；创造不同种族、不同收入和不同生活经历的人都有归属感的地方。
// 表1 《为湾区提供住房系列报告》政策建议表
SPUR认为四份报告中的所有建议都是相辅相成的，仅建造足够的住房是不够的，还必须保护租户免遭失所和驱逐；减少市场投机是不够的，还必须使税收结构更加公平并支持可负担住宅的建设。营造一个可负担的湾区需要改变湾区各界对住房的看法，需重新思考未来住房状况的可能性，从而建成一个安全、繁荣、公平和健康的地区，使湾区成为21世纪城市区域的标杆。
4. 气候—《安全第一：提升湾区抗灾韧性》
随着气候变化，湾区的居民、建成环境和生态空间均处于极高的风险之中，作为一个面临多重灾害的地区，如何应对这些风险显得尤为重要，特别是那些仅靠单个市县无法解决的难题。在这份报告中，SPUR就湾区应如何改进数据和信息收集、规范和标准、社区规划，以及为抵御多重灾害提供资金提出了政策建议。
湾区目前面临着山火、洪水、地震这三大自然灾害，亟需帮助那些受灾害影响的社区解决公平性与脆弱性问题。为应对自然灾害的风险，提升湾区整体韧性，SPUR在州、区域和地方层面提出了4类12项具体政策建议。
// 图7 山火与洪水风险地图、地震风险区地图、整体风险和社区脆弱性地图
// 表2 《安全第一：提升湾区抗灾韧性》政策建议表
5. 交通—《为湾区设立区域交通协调机构》
旧金山湾区的公共交通面临着多重挑战：不可靠的服务、不便捷的换乘衔接、不统一的运营图、时刻表和票价、不协调的投资，以及昂贵的票价。其中许多问题源于运营网络的碎片化，湾区现有超过20家运营商。尽管湾区为公共交通一体化付出了巨大努力，但收效甚微，其真正原因是缺少责任主体。SPUR建议建立一个区域交通协调机构，并赋予其协调公共交通运营网络的权利，扭转当前服务碎片化的局面，创建无缝的一体化公共交通体系。
本报告以SPUR先前“创建无缝公共交通网络”的工作为基础，从伦敦、苏黎世、多伦多等五个城市的案例中总结经验，提出3项政策建议和5项行动计划，并为湾区交通一体化制定了两套实施方案，分别以都市交通委员会（MTC）和运营商联合体作为协调机构，对比其事权责任分配和运营模式。
// 图8 现状与未来远景中的公共交通服务网络
// 表3 《为湾区设立区域交通协调机构》政策建议与行动计划表
05 小结
《旧金山湾区2070区域战略》是一次对城市区域战略规划的全新实践，迎合全球发展趋势，关注可持续发展、经济繁荣和社会公平这三大目标，其创新性还体现在以下三个方面，值得其他区域规划借鉴参考：
首先，在规划理念上，“旧金山湾区2070”强调对解决湾区各项挑战的系统性思考。SPUR将湾区作为一个整体，全方位地审视各类城市问题的成因，发现不同问题之间的因果联系，为实现同一目标制定多元的策略，或通过同一策略实现多重目标，并最终藉由目标的实现带来多维度的系统性改善。
其次，在成果构成上，“旧金山湾区2070”选择以专项研究报告作为其主体内容，并创新成果表达形式。SPUR针对五大政策领域中的关键议题进行深入的专项研究，以研究成果为基础，提出面向实施的详实政策建议，对比不同政策选择的实施路径与预期成果，供各级政府参考。在向公众展示规划成果时，通过漫画故事线、情境模拟等生动的形式，让湾区居民能以互动的方式了解规划内容，并对各项倡议产生认同感，促进后续规划的顺利实施。
第三，在规划内容上，“旧金山湾区2070”重点关注“制度性挑战”这一常被传统规划所忽视，却又最难以改善的领域。湾区许多长期无法解决的问题并不是由于规划的欠缺，而是因为根深蒂固的制度性问题，只有先对公私机构的权责和工作模式做出妥善安排，促进各方对协同发展达成共识，才能着手解决区域性的问题。SPUR在各项政策建议中均纳入了“制度性”的考量，跨行政区、跨部门、跨公私界限推进系统性的机构制度改革，实现更高效的治理，促进湾区未来的高质量发展。
发送“旧金山湾区2070”到“上海大都市圈规划”微信公众号，获取全套规划成果报告。
参考资料来源：
1. https://www.spur.org/featured-project/spur-regional-strategy
2. https://www.spur.org/
总策划：
熊 健 上海大都市圈规划研究中心主任；上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长
孙 娟 上海大都市圈规划研究中心副主任；中国城市规划设计研究院上海分院院长
屠启宇 上海大都市圈规划研究中心副主任；上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员
作者：
史钟一 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师
杜凤姣 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师
来源：“上海大都市圈规划”微信公众号
原标题：《【国际经验】旧金山湾区2070区域战略：新公民视角的未来愿景、核心价值与发展设想（下篇）》