小 i 导读

5月22日，“杂交水稻之父”、中国工程院院士、“共和国勋章”获得者袁隆平逝世的消息传来，举国悲痛。袁隆平院士作为“中华拓荒人”为中国乃至世界粮食安全作出了巨大的贡献。

“粮食”不仅关乎人民的温饱，更与国家外交息息相关。冷战时期，美国就曾将“粮食外交”作为本国遏制战略的重要组成部分。在全球粮食安全形势陷入大幅波动的情况下，中国如何保障粮食安全，是值得思考的国际政治研究议题。

北京大学国际关系学院教授、中外人文交流研究基地学术委员査道炯曾在《中国国际战略评论》上发表《从中美关系史视角看中国海外粮食获取》一文。

査道炯认为当前有关他国将对中国展开“粮食力量”外交或运用“粮食武器”进行打压的判断过于简单化。在中美关系“解冻”前后，在农业和粮食领域，任何一国都存在着希望突破“高政治”领域教条的限制而展开交往与合作的社会力量。这种源于社会和经济层面的农业和粮食交往合作需求，恰恰是可以减轻“高政治”层面摩擦的一种力量。这种力量具有一定的内生性，是维持和改善两国关系的重要资源。

本文约7024字，读完约22分钟

査道炯

北京大学国际关系学院教授、中外人文交流研究基地学术委员

另一方面，2010年7月，新一轮国际粮食危机似乎进人尾声之时，农业部长韩长赋语重心长地强调 ，“中国人的饭碗不能端在别人手里”。针对国内“多进口粮食，等于进口土地和水”的观点，韩长斌指出，除了世界粮食供应继续偏紧，可供国际贸易的粮食量很小等结构性因素外，“我国大国效应明显。买什么什么贵，卖什么什么贱。还存在运输成本问题。进口粮食从上海、广东到岸后再转运到贵州 、 甘肃，尤其是偏远的农村，成本太髙，消费者吃不起。多进口粮食，等于进口土地和水，确实有道理，但从国情看，只能适当进口，不能依靠进口”。这一表态反映的是继续努力依靠国内资源满足粮食供需平衡的政策思路。

粮食消费需求是一种刚性需求。对中国而言，从主要粮食作物总量看，小麦有余、玉米平衡、稻谷不足，其中主要是粳稻短缺。稻谷的种植对水、土地、气候的依赖程度相当高。城市化过程即是农业用地减少的过程；气候变化则几乎 没有可控性。从粮食生产和消费地区看，全国80%左右的商品粮、90%左右的粮食增产量来 自黑龙江、吉林等13个主产省区，广东、浙江等主销区粮食产需缺口逐年扩大。数千年的 “南粮北运”已经被“北粮南运”的基本格局所取代。从城市化进程看，大批农民工进城后由粮食生产者转变为粮食消费者，城市人口的消费结构对加工食品的依赖度越来越高，这无疑需要消耗更多的原粮。

所以，在思考中国的粮食安全问题时，“总体上不存在粮食问题”不足以成为轻视今日和未来中国与外部世界在粮食领域互动的挑战的事实基础。不可避免的进口需求，不论是供需基本平衡期间的调剂余缺，还是在国内出现粮荒时的进口救急，都要求我们把境外粮食的可获得性作为国际政治研究的重要课题之一。

农产品是重要的国际大宗商品。就像石油一样，农产品的跨国贸易与政治外交力量存在紧密联系，是出口国与进口国之间不可避免的博弈领域。二战后，特别是冷战初期，美国政府的“粮食力量”（Food Power）外交，至今依然影响着美国自身以及全球的粮食安全保障路径的选择。中国的粮食经济业已成为全球粮食经济的一部分，不存在重回改革开放前“自力更生”状态这一选项。

本文提出的核心问题是，从中外关系史角度看，他国或外部世界对中国展开“粮食力量”外交或运用“粮食武器”这种情势会不会重现？这个问题之所以重要，不仅是因为中国曾经是与美 国及其盟国就“粮食力量”进行政治博弈时的弱势方，更是因为全球粮食和农产品从北美、欧洲、澳洲等西方国家流向亚洲、非洲结构性缺粮国家的基本格局没有也不会改变。当前，中国综合国力的变化或将引发国际战略格局对比的变化，而中国尚未实现国家完全统一，且与周边国家在海洋和领土划界等“高政治”领域存在的问题尚需妥善解决，欧美大国普遍认为中国是一个不满足于现状且可能挑战其国际事务主导地位的国家。在这种情况下，中国再次成为农产品贸易等“低政治”领域中被封锁和禁运的对象，这种可能性不可排除。

一、美国对华外交中“粮食力量”的运用

中国进口粮食的历史，宋代就有记载。“清代康乾以降，随着东南沿海地区人口增加和商品 经济的发展，粮食供求矛盾日趋尖锐，于是政府允许并鼓励从他国输人”。近代中国的“洋米” 进口的数量及其对中国社会经济的影响（特别是西方粮商的倾销对民族农业和经济的冲击），依然是国内史学界继续研究的话题。“由于资料的缺乏和不精确，近代中国产粮量到底是否能够满足中国人消费所需，可能很难说清楚，但是近代中国大量进口粮食是不可否认的事实”。与此同时，从史学家的视角看，未来中国的选择是：“在不会受制于人的前提下，中国可以而且应该利用工业品、农产品换回所需要的粮食，更多地分享国际资源。”

新中国成立后，中国一度是美国开展“粮食力量”外交的对象；在此过程中，美国盟国的对华粮食出口也因此受到制约。在20世纪50年代，美国是全球粮食生产大国。以大米为例，美国国内的大米消费量只占其生产量的1/3，其余2/3大米需要到国外找寻市场。所以，美国政府的外交任务之一便是为加利福尼亚和墨西哥湾等地积压的大量过剩大米找到稳定而有保障的销路。为此，艾森豪威尔政府于1954年7月提出了“农业贸易开发与援助法案”；同年国会通过了第480公法（Public Law 480）。该法案授权政府以无偿或有偿方式对外输出粮食，其初衷是处理美国的剩余粮食。此后，该法案在修正过程中突出了外交功能。在“粮食换和平”的政策框架下，粮食援助成为美国政府的政治外交手段之一。当时，美国国务院在一定程度上控制了本该由美国农业部主管的农业和粮食政策。这种情形至少延续到20世纪70年代中期。

冷战初期，中国在1950—1960年间每年净出口粮食达 230万吨左右。尽管存在全国范围的温饱问题，中国政府希望通过粮食出口获得国际硬通货，从而能够进口国 外的技术 、机器设备和工业原料，其目的是推进国家的 工业化进程。不幸的是，从1958年起，受“浮夸风”影响，粮食产量被严重高估，1959年和1960年的粮食出 口超越了国家和社会的承受能力。特别是在1960年，有关农村灾情的上报工作严重滞后，当年国家粮食净出口达250万吨以上，在一定程度上加重了灾情。全国性饥荒以及运输条件的严重制约等因素，使得“低标准，瓜菜代 ” 等紧急救荒手段根本无法解决主要城市的基本口粮需求。从国外，特别是有粮食富余的西方资本主义市场紧急进口粮食，不得不成为解决国内粮食短缺问题的政策选择。但是根据尚长风的研究，“1961 年，美国肯尼迪政府曾设想以民间方式捐赠粮食，被中国拒绝。对其他来自西方国家的粮食援助，中 国也持类似立场” 。中苏政治关系在1960年已经恶化到了中国不愿意接受苏联援助或从苏联进口粮食的地步。三年困难时期，中国接受的唯一一笔粮食 援助来自蒙古，内容为小麦1万吨、面粉6000吨 、 牛羊肉1000吨 。

1960年底 ，中国开始向资本主义经济体寻求粮食进口 。朝鲜战争爆发和志愿军入朝参战后，美国与 大多数西方国家针对中国实施军火及战略物资禁运，但禁运范围不包括粮食等生活必需品。广州秋交会为中国同参与军品禁运的国家展开贸易提供了 平台 。第一笔粮食进口交易由中资企业香港华润公司 操办 。1961 年2月，第一船进口粮食（小麦）从澳大利亚运到天津。1961年3月，中央做出在当年进口粮食500万吨、翌年进口350万吨至400万吨的决定。1961 年，我国进口的粮食主要来自加拿大、澳大利亚、法国、阿根廷、联邦德国和意大利等国 。这些进口部分缓解了几个大城市的粮油供应短缺问题。

回顾这一历史过程，值得特别关注的是为何中国可 以从美国的邻国加拿大成功进口粮食。当时，加拿大与中国尚未建立外交关系，依据加拿大法规，官方特许的银行不得向尚未与加拿大建立外交关系的 国家提供出口商业信贷。然而，加拿大小麦委员会成功说服了加拿大政府，后者破例同意加拿大有关银行为中国第一批小麦进口提供短期出口信贷。那么，加拿大为何同意向中国出口粮食呢？二战期间 ，美加两国密切配合，确保两国都不向受到任何一 方禁运或出口限制的国家“开绿灯”。加拿大还加人 了协调执行西方国家制裁行动的“中国委员会”（CHINCOM，年成立，1994年宣布正式解散），但美国实施其480公法造成加拿大在其传统海外粮食出口市场中受到排挤，这令加拿大十分不满。从1954年到1957年，加拿大占世界小麦和面粉市场的份额从27.4%下跌到20.6%，而同期美国所占份额从31.2%上升 到 了41.9%。美国政府并没有因加方的抱怨而改变政策 。

在此背景下 ，1957年，加拿大政府首次指示其香港贸易专员探索向中国出口小麦和其他普通商品的可 能。虽然中方表达了从加方进口物资的意愿，但1957年的两次几近成功的商谈，都因为美国方面从中作梗而功亏一篑。此后两年，加拿大贸易公司向中国出口粮食的努力，依然不断受到美国公司在美政府指导下的干预而未果。加方之所以不间断地“顶风作案”，是因为他们希望至少使中方知晓加方没有放弃出售粮食的努力 。

到了1960年底，中方对小麦进口变得更主动 、 更积极，加拿大政府最终做出决定：为了不惹怒美国，不引起韩国（因为朝鲜战争）的敏感反应，不招致澳大利亚（也在探索进人中国粮食消 费市场 的途径）的不悦，加拿大不以人道主义名义向中国提供小麦，而是选择通过出售低品位小麦，从而降低合同款的方式实施对中国的粮食出口。值得注意的是，就在1961年，“中国领导人甚至认真考虑了签订协议，从美国进口粮食的问题”。到了1962年 ，由 于国内粮食生产和城市粮食供应情况的改善，从国外（特别是西方资本主义国家）进口粮食，不再是中国政府努力的重点 。

由此，我们可以看出，20世纪60年代初期中国试图从西方资本主义经济体获得粮食供应的努力受到美国“粮食力量” 外交的掣肘，其根本原因是冷战初期中美两国之间的全面对抗关系限定了双边政治外交选择。在美国与其盟国之间，各自国内粮食经济发展需求的“利益碰撞”，为各国在对华粮食出口方面做出不同政治选择创造了条件。以此同时，中国的粮食政策失误，使其在面对国际 “粮食力量” 外交博弈时处于几乎没有回旋余地的劣势地位 。

二、中美关系“解冻”后的双边粮食和农业交往

1972年，中美商贸往来得以恢复。直到1983年，包括小麦和棉花在内的农产品始终是美国对华出口的主要内容。1979年，农产品占美国对华出口总量的比例是58%，到1983年下跌至25%，1986年又急剧跌至2%。发生这一变化的主要原因是，中国的农业取得了长足发展。同时，中国也在不断拓宽粮食进口来源。到了20世纪80年代初，如何改善中美双边贸易结构，成为中国处理对美经贸关系的重要课题。在当时研究中美经贸关系的权威学者宦乡看来，“粮食进口占的比重过大。1982年，从美国进口的粮食占我国从美国进口的47%，由于比重过大，限制了其他方面的进口”。由此观之，在中美经贸关系正常化的情况下，中方是在考虑整体经济建设需求的情况下，统筹有关从美国进口粮食的政策的。

事实上，美国在两国建交前后一直努力寻求与中国签订粮食贸易协定。1980年10月签订的中美粮食贸易协定中 设定了一个目标：到1984年为止，中方每年从美国进口600万——800万吨小麦和玉米。到1984年秋季，中方的购买量又一次远远低于之前设定的年度目标，有人推测，中方是因纺织品出口美国受阻而报复性地减少从美方进口粮食的额度，但这种推测并未得到广泛认同。双方没有安排谈判，以便制定一个新的粮食贸易安排来取代1984年12月到期的协定。此后，中方采取根据国内市场需求分批次采购的方式，从美国市场获得粮食。总之，建交以来，中美粮食贸易没有因为政治或外交摩擦而受到阻挠。

在事关粮食增产的农业科技领域，中美走过了一个多世纪的交往与合作历程。近代中美农业科技交流与合作始于19世纪末。初期合作交流主要限于图书文献的翻译评介，农业知识的传播以及有限的专项考察。解放前，两国间有组织的交流项目包括：1925年金陵大学与康乃尔大学开展的校际合作，中国作物改良合作计划的订立，中美农业技术合作团，农林部与美国万国农具公司主办的农具改良合作，中国农村复兴联合委员会以及亚洲蔬菜研究发展 中心的建立。这些合作对推动中国的粮食增产做出了积极贡献。

1972年中美关系“解冻”之前，中美两国科学家之间，美国国家科学院（U.S National Academy of Science）和中国科学院及部分高等院校等机构之间，在与粮食生产相关的农学、植物学等领域，保持着接触。这些接触虽然没有形成规模，但是为双边政治关系转向后的交往与合作进行了有益的铺垫。

中美政府间双边农业科技交往始于1974年。1978年11月，美国农业部长伯格兰（Robert S. Berg Land）访华，两国农业部签署了《中美农业科技合作谅解备忘录》，并在1979年首次以互惠方式各派团组赴对方国家考察。自1981年开始，两国举行了数次“中美农业科技合作联合工作组会议”。这些会议和互访项目涉及双方所关心的各个农业领域。值得指出的是，包括农业科技交流在内的中美科技交流，在两国双边政治关系顺畅时不太引人注目，但在双边政治关系出现紧张时，科技交往则变得更为重要，经常可以发挥政治关系“稳定器”的作用。

此外，农产品贸易是中美商品贸易的重要一环。由于美国农业是典型的资本、土地密集型现代农业，而中国农业是典型的劳动密集型传统农业，因此中美在农产品贸易方面具有很强 的互补性。就像围绕双边贸易中其他产品经常出现贸易摩擦一样，中美在农产品贸易中也时有争端。但总体趋势是，农产品贸易在两国整体经贸关系中的重要性越来越大。2007年，中国成为美国农产品进口第五大来源国（仅次于加拿大、欧盟、墨西哥和日本），和美国第四大出口市场（仅次于加拿大、日本和欧盟）。显然，形成这种局面的必要基础条件是，中国自身农业经济发展水平和开展国际农产品贸易能力的提高。

综合本节极为简要的历史回顾，我们不难得出一个看法：中美两国在外交关系发生“转向”之前和之后，在农业和粮食领域，任何一国都存在着希望突破“高政治”领域教条的限制而展开交往与合作的社会力量。这种源于社会和经济层面的农业和粮食交往合作需求，恰恰是可以减轻“高政治”层面摩擦的一种力量。这种力量具有一定的内生性，是维持和改善两国关系的重要资源。

三、结语

通过对当代中国与美国之间粮食交往历史的简要回顾，我们认为，所谓外国会针对中国直接运用“粮食力量”外交或“粮食武器”，实际上是一种过于简单化的观点。

近年，随着粮食安全成为国际热门话题，几本以揭秘西方“粮食阴谋论”为卖点的译著在中国成了畅销书。这些书籍向读者勾勒的基本场景是：美国等西方国家在粮食领域进行着不为多数人所知的战争；这种战争符合西方国家“不战而屈人之兵”的战略企图，其终极目标是控制世界上大多数人的生存状态与生存空间。在有关中国粮食政策的辩论中，一个颇具普遍性的看法是：自给有余的粮食格局为美国提供了一种新的外交工具，稻米是美国的“外交作物” 和“经济胡萝卜”。

的确，就土地、水资源等自然禀赋，农业技术的先进程度和未来发展的内在动力，本国粮油 贸易商所占据的国际市场份额以及在贸易规则制定上所占据的优势地位等方面而言，美国是个在粮食贸易领域拥有坚实物质基础，在粮食外交方面可以“挥洒自如”的国家。对中国而言，充足、稳定的粮食供应的重要性和必要性决定了进口国对来源国蓄意干预粮食贸易的敏感认知，不论这种“干预”是显而易见的、即将发生的还是潜在的。对境外粮食供应稳定性保持警惕当然是十分必要的。

但是，在我们在做出美国独自或与其他粮食富产国联手，再次将粮食大棒挥向中国的推论之前，也有必要看一看美国和其他国家在中国的粮食生产和农产品贸易方面，究竟发挥过什么 样的作用。过去40多年来中国保障粮食供应的外部政治环境的演变提醒我们：有必要重视大国对华开展恶意的粮食外交所须具备的战略环境。冷战期间的那种全面对抗局面如果重新出现，将使中国再次付出极高代价，是我们所必须避免的。当然，当代中国发展经验也表明，虽然外部环境在不断演变，但中国自身的外交政策也不乏可以有所作为的空间。

我们特别有必要细化有关粮食安全问题的研究。例如，现代中国所经历的外国粮商“倾销”， 及其对中国（至少是开放口岸临近地区的）农业和农民利益的影响，是极为重要的研究课题。而相关研究结论，对思考当前和未来中国的粮食政策选择具有重要的启发意义。这是因为， 在对自身历史经历进行深人研究所得出的结论，是理解国家和国家间粮食政治演进逻辑的必要基础。

我们需要对二战后美国及其盟国的粮食外交做进一步深人研究。例如，1937年美国政府对 国内粮商向日本出口大豆进行了干预，这一事件后来成为美国粮食外交史中的一个专有概念，即“大豆禁运＂（Soybean Embargo）。如果按照国际政治层面的一般性分析，我们或许会认为，日本是美国的铁杆盟国，又处在反苏防苏前线，美国似乎不应如此作为，并由此做出推论：这个世界上没有比美国更不可靠的国家了。但是，我们的研究不应只停留在这个层面，在研究美日关系何以演变到这般地步的同时，也要研究日本如何化危为机（如通过包括改善饮食结构在内的措施，减轻本国对从海外获取粮食的脆弱性。再如，1979——1980年间，美国政府对苏联进行粮食出口限制，但很快遭到了国内粮食生产商和出口商的反对，作为世界粮食市场的竞争对手，其他国家也几乎没有什么协调行动的举措，美国政府没能实现预计的政策效果，便不得不解除了这项限制。美苏之间的这段粮食贸易风波，有待国内学界进行更加深入的分析。

总之，我们没有理由断定，中美两国在在地缘政治领域的竞争性一定会导致美国再次对中国动用“粮食武器”这一“大棒”。20世纪60年代中国粮食进口受阻，与当时特有的“冷战”格局、双边关系、国内（特别是中国）政治经济情势等因素密切相关。如果我们想要通过国际政治研究，对国内粮食和农业政策选择提供智力支持的话，我们就应当考虑如何将中国人 “碗中有粮”的刚性需求与中美关系以及其他相关对外政策选择结合起来。高估国际粮食市场对中国粮食安全的保障程度，无异于望梅止渴、画饼充饥。但是，如果将大国粮食外交的“威胁”随意泛化，则不利于我们不失时机地利用好国际市场，对提高国内粮食稳产高产的努力亦无帮助，还不利于塑造通过国际交流合作提髙粮食和农业科技水平所必备的国内政策环境。

文章来源：《中国国际战略评论（2011）》

文章排版：李知之

原标题：《【深度分析】查道炯：从中美关系史视角看中国海外粮食获取》