贵州凭什么?

中国西南腹地,万峰相连,秀丽多彩。这里有世界上发育典型的喀斯特地貌,而这种特殊地貌所造成的交通阻塞、生态脆弱、田土稀少、饮水困难等,使贫困阴影千百年来挥之难去——这,就是贵州。

2020年11月23日,一条消息牵动了舆论神经。当天贵州省宣布剩余的9个贫困县退出贫困县序列。至此,我国832个贫困县全部脱贫。贵州,成为在现行绝对贫困标准下,全国贫困县出列的“终结者”。

或许“压轴”时机偶然,但贵州减贫成果的确厚重。“贵州的案例有着巨大启发性,对发展中国家具有借鉴意义。”世界银行原行长金墉在贵州考察后评价。中国扶贫发展中心主任黄承伟对记者说,贵州被认为是中国脱贫攻坚的“省级样板”。

一系列让外界感到好奇的减贫“贵州之谜”,究竟隐藏着怎样的密码?有着怎样的样本价值?

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真·厉害

贵州,实现减贫人数全国最多。

全省建档立卡贫困人口从2012年的923万人,到2020年底全部动态清零,从中国贫困人口最多的省,成为减贫人数最多的省。

贵州,易地扶贫搬迁人口数全国最多。

全省192万人从大山深处搬迁,其中贫困人口157.8万人、搬迁规模占全国近五分之一。移民当中不少人不识字、年龄大、一辈子没走出深山,为了让他们回家不迷路,黔西南州兴义市的栗坪社区,在每栋楼设置夜晚发光的动物生肖导航;黔南州荔波县的兴旺社区开设“扫盲课堂”,教搬迁户写姓名、认识1到100数字、拨打119和120等电话。

2021年2月11日,贵州省毕节市纳雍县,苗族村民马雍全家在年夜饭开始前照全家福。图源:欧东衢|新华社

贵州,减贫领域改革探索走在前面。

2016年颁布的《贵州省大扶贫条例》,成为国内推动扶贫工作的法规范本;连续四年脱贫攻坚成效考核位列国家第一方阵;铜仁市江口县防贫监测预警保障做法被国务院扶贫办向全国推广。贵州是最早、最多实施农村危房改造的省份,惠及75.1万户。率先在全国开展透风漏雨老旧住房整治,解决7万多户农村人畜混居问题。

贵州,同步减贫实现“三农”兴旺局面。

初步统计,从2016年到2020年,全省贫困人口年人均可支配收入由3509.77元增加到9895.99元,年均增幅36.39%,高于全国平均水平。2020年前三季度第一产业增加值增长6.1%,增速全国第一。2019年全省实现农村“组组通”硬化路,解决沿线1200万农民群众出行不便,“彻底破解了长期制约贵州农村发展的交通瓶颈问题”。

贵州,同步减贫实现经济发展的连续十年增长。

以2010年的4602.79亿元为起点,贵州经济规模连续迈上新台阶,至2020年为17826.56亿元,连续10年经济增速位居全国前三。“地无三尺平”的贵州成为“万桥之省”,2016年至2019年,贵州旅游总收入连续实现30%以上的“井喷式”增长率。大扶贫、大数据、大生态三大战略齐头并进。

贫困程度深,固然是贵州实现减贫奇迹的客观条件。但从根本上说,本轮贵州精准扶贫实现的奇迹,受惠于中央强力推动实施精准扶贫精准脱贫基本方略。

贵州奇迹也离不开全社会的支持,离不开一线扶贫干部的艰苦奋斗,更离不开贵州农民的勤劳拼搏。黔山秀水与绝对贫困斗争的历程,可歌可泣,感人至深,有讲不完的“贵州故事”,道不尽的“英雄人物”。

原浙江省杭州学军中学校长陈立群退休后,抛弃百万年薪,来到贵州省黔东南州台江县民族中学。近4年来,使这所薄弱学校的高考本科上线率由仅10%上升到2020年79%,创造了一个帮助孩子们走出大山、用知识改变命运的壮举。

黔东南州剑河县6位驻翁座村扶贫工作队员,“众筹”买车便于开展扶贫工作;

铜仁市沿河县农业农村局水产工程师侯元军驻村扶贫,3次个人从银行贷款,垫借给农民养殖、治病;

遵义市独臂农民刘青平,一人撑起7口之家,他说“生存就是一种磨炼,遇着了就要面对,不能低下去”;

荔波瑶山瑶族乡老人韦水妹,回答该如何面对搬迁后新生活困难时,一边摇动纺车,一边坚定有力地吐出三个字:“不要怕!”她说,只要“大家努力”,生活就会“越来越好”。

那么,从地方执行、操作层面而言,高效配置资源,结合实际创造性贯彻精准扶贫精准脱贫基本方略,贵州做对了什么?

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真·投入

史载贵州在明清期间财政经常入不敷出,有时需旁省“协济”。改革开放后尤其是2010年以来,贵州经济增速迈入快车道,但仍然是中央财政转移支付的重点省份。

近年来,在经济下行压力加大、财政收入增长放缓的情况下,贵州在坚持政府主体作用的同时,多渠道、多样化解决资金难题。备足脱贫攻坚的“弹药粮草”,成为“减贫之谜”的重要“谜底”。

据记者从贵州省扶贫办等渠道调查了解:

一是中央和省级财政专项扶贫资金。2016年至2020年12月,中央和省投入财政专项扶贫资金788.39亿元,其中中央资金451.9亿元,年均增长20.81%;省级资金336.49亿元,年均增长22.67%。

二是全省累计整合涉农资金1088.69亿元。过去各个部委、厅局的资金下到县里“九龙治水”,资金由县级部门分散使用,存在“部门利益化”和“小散乱”现象。按照精准扶贫政策要求,贵州各贫困县被赋予更多扶贫资金整合使用自主权,变“九龙治水”为“一个龙头出水”,资金使用效率提升。

三是累计发放扶贫小额信贷462亿元,贷款贫困户72.21万户。

四是全省金融扶贫贷款余额4646亿元。

五是利用“用地扶贫”倾斜政策,土地增减挂钩政策筹集资金400多亿元。

六是东部帮扶城市资金。2016年以来,7个东部帮扶城市向贵州投入财政帮扶资金逐年增长,累计达113.99亿元。

七是向市场融资。2016年10月,贵州省设立全国第一只省级脱贫攻坚投资基金,基金总规模3000亿元,财政出资300亿元,募集金融资本等社会资金2700亿元,其中设立扶贫产业子基金、公路交通基础设施建设子基金、极贫乡镇子基金、水利扶贫子基金、旅游扶贫子基金等,扶贫产业子基金后更名为绿色产业扶贫投资基金、规模1200亿元。

八是创新开展民营企业包市包县帮扶。在统筹推进国有企业“百企帮百村”、民营企业“千企帮千村”行动基础上,全力推进恒大帮扶毕节市、万达帮扶丹寨县。

九是中央和国家机关定点扶贫投入资金。2019年7月贵州省发改委介绍,38家中央国家机关和企事业单位定点帮扶全省50个贫困县,直接投入帮扶资金8.69亿元,帮助引进资金30多亿元。

扶贫资金的使用,绝不是把钱平均分给贫困户那样简单。这一轮精准扶贫是“多维”目标减贫,不仅要使贫困户在收入上实现达标,还要实现教育、住房、医疗等保障,增强内生动力与技能。贵州实现了全省建档立卡贫困家庭辍学学生“动态清零”,全面完成行政村卫生室标准化建设和合格村医配备,解决了740.9万农村人口饮水安全问题。易地扶贫搬迁资金总投资上千亿元,投融资规模居全国首位。

扶贫资金的投入,带动了农村产业的发展以及农村基础设施建设的飞跃,转变了山地内陆省的传统观念,为贵州的长远发展打下坚实基础。如今,贵州12个农业特色优势产业发展态势好,茶叶、辣椒、李子、蓝莓等种植面积位居全国第一。

贵州大手笔投入400多亿元实现农村“组组通”公路,打通了农村交通“最后一公里”。

毕节市纳雍县厍东关乡是全县玛瑙红樱桃产业发源地。当地业内人士告诉记者,该产业经过近20年的培育,近两年强势爆发,主要得益于2016年高速公路的开通,及连接高速和樱桃园的水泥路的完善。樱桃种植风生水起,周边已发展到2万亩。厍东关乡樱桃的红火,是贵州贫困地区的基础设施发展与产业互动“双赢”的典例。

2018年12月15日,茶农在贵州省丹寨县龙泉镇马寨村的“扶贫茶园”里领取分红红包。图源:杨文斌|新华社

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真·创新

贵州在落实精准扶贫精准脱贫基本方略过程中取得诸多成果,肇始于地方的思路创新,其中,“五重思维”具有鲜明的现代化思维特征。

机遇思维。

2010年以来,贵州一直在点燃发展自信,抢抓机遇,谋求加速发展,使四周阻塞之地变成交通快捷、开放活跃之区,业已形成后发赶超态势。

2014年,贵广高铁开通,使得贵州成为西南的高铁十字枢纽中心。2015年又于西部地区率先实现县县通高速、所有行政村通公路。

2019年2月11日,一个孩子行走在贵州省威宁县玉龙镇“溜索改桥”后的人行桥上。图源:杨文斌|新华社

贵州一届接着一届干,既把精准扶贫当作头等责任,也当作“后发赶超”的重要机遇,将脱贫攻坚作为统揽全局的头等大事和第一民生工程抓紧抓实。

2015年12月起,贵州把中央实施易地扶贫搬迁作为打赢脱贫攻坚战的重大政策机遇,实施全国最大规模的易地扶贫搬迁,此举既争取了中央资金支持,也为斩断地理上的“穷根”创造了历史机遇。

也正是结合扶贫,贵州不断强化交通优势和区位优势。基础设施的改善,畅通了贫困地区与外界的人流、物流、信息流,释放了贵州丰富的劳动力资源、旅游资源和气候等优势,推动了农业、工业和旅游产业发展,创造本土就业机会,有力推动减贫。

统筹思维。

掌握更多资源的上级政府通过开会布置、检查考核“分任务”,资源有限的下级政府小马拉大车“担任务”——这种事权责不对等、损害行政效能的现象,一定程度上存在于各行政层级。贵州在“统筹思维”指导下果敢行动,有效化解了行政弊端。

在推进易地扶贫搬迁过程中,贵州省坚决把压力和责任扛在省级肩膀上,探索省级统贷统还、基层使用的模式。由贵州扶贫开发投资有限责任公司作为承贷主体,将筹资压力和责任集中在省一级,不增加基层负担,市县两级不用分心筹资和还款,一门心思抓搬迁、抓建设、抓服务。

历史上的扶贫搬迁,通行做法是由县下达指标,乡镇实施,易出现管理薄弱、建设质量不高、进展缓慢等问题。

贵州本轮实施易地扶贫搬迁时,明确以县为单位集中建设,乡镇集中精力动员搬迁,既不必操心资金,也不必操心建设。此外,贵州农村公路“组组通”的投入,都由省级统筹统贷,避免了加重基层负担和农民负担,极大加快了建设进度。

城市思维。

从2017年起,贵州省对易地扶贫搬迁实行县城为主要目标的城镇化集中安置,贵州是全国实施城镇化集中安置取得突出成绩的省份。以往深度贫困地区搬迁往往出现“山上搬山腰、山腰搬山脚”“这山搬那山,甲村搬乙村”、以后面临“二次搬迁”的尴尬现象。

记者走访贵州多个县城的易地扶贫搬迁安置小区时发现,当地充分考虑了多个有利条件:一是地块为交通方便、学校等配套完善的黄金地带;二是靠近工业园区、专业市场等就业机会较多的地方。

贵州全省95.8%的搬迁人口集中安置在城镇,为斩断贫困代际传递通道奠定了基础。全省具有劳动力的搬迁家庭,已有91.4%的劳动力实现就业。事实证明,易地扶贫搬迁起到了与城镇化、工业化发展相互促进的“联动”效应。

2016年到2017年,贵州共有121万人搬迁进城镇,提高全省城镇化率约3个百分点。进城移民为劳动密集型企业和商业、公共服务机构提供了新生劳动力,发挥了人力资源的作用。

产业思维。

贵州是全国唯一没有平原的省份,土地少、分布破碎,但因低纬度、高海拔、强日照、大温差,贵州又具有发展现代山地特色高效农业的独到优势。

2018年贵州推进茶叶、食用菌、刺梨、辣椒等12个农业特色优势产业发展,“唤醒了千年沉寂的土地”。在承接东部沿海7城市对口帮扶的过程中,力争优势互补、开展产业联动,深化形成“东部企业+贵州资源”“东部市场+贵州产品”“东部总部+贵州基地”“东部研发+贵州制造”等合作模式。

大数据思维。

作为首个国家级大数据综合试验区,贵州打破政府职能部门的数据壁垒,共享13家行业部门、519项指标、1.3亿条相关贫困户的住房教育医疗等保障数据,实现数据比对无人化处理。

贵州还在全国率先开发“通村村”农村出行服务平台,精准对接农村交通“供需”。在已成熟实施的县,村民出行平均候车时间由原来的2小时降低到30分钟,农村地区客运车辆实载率从平台上线前的56%上升到80%以上。

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真·落实

中央统筹、省负总责、市(地)县抓落实,这是本轮精准扶贫设计实施的重大管理体制。

那么,省和市(地)县这三级如何明晰责任、落实责任、履行职责呢?由于脱贫攻坚考核评估严格,事关多方利益,下级尤其是基层可能存在隐瞒一些实情的现象,如何解决信息不对称问题?“条条”和“块块”之间的“两层皮”问题又该如何引导解决、使之齐心协力?

面对这些问题,贵州探索出一系列“精准”落实责任的创新之举,使精准扶贫政策落到实处,具有完善地方治理体系的借鉴意义。

变革考核责任。

2015年,贵州省调整贫困县经济社会发展实绩考核办法,考核“指挥棒”着重指向扶贫。在2014年下半年取消地处重点生态功能区,不具备新型工业化发展条件的10个贫困县GDP考核基础上,再调整40个贫困县考核办法。考核向农村贫困人口减少和农村居民人均可支配收入增长率、特色优势产业发展、村级集体经济增长、农村基础设施以及提高森林覆盖率、减少石漠化面积等倾斜。

“主官首责制”。

不打招呼进村走访、经常派员暗访摸底,这是记者了解到的不少贵州官员对扶贫联系点的工作方式之一。

在落实党政一把手负总责、贫困县党政正职任期稳定等中央要求基础上,贵州细化各级领导和领导班子的攻坚责任。2019年,全省16个深度贫困县全部由省领导联系帮扶,20个极贫乡镇由省级领导定点包扶,市县两级领导按照属地原则分别联系帮扶2760个深度贫困村。

贫困发生率30%以上的村由市州党政一把手负责,贫困发生率20%以上的村由县级党政一把手负责。“主官首责制”带动全省4万多名干部入村帮扶,致贫原因诊断、对策及措施到家到户。

2020年8月12日,贵州省思南县塘头镇青杠坝村的村民在采摘用作生产糟辣椒的鲜辣椒。图源:杨文斌|新华社

“窗口期”问题免责。

2020年上半年,黔西南州实行窗口期免责工作机制。

窗口期内,除违规违纪违法问题外,县乡村干部主动暴露的工作问题,一律不予追究;窗口期后,对于该暴露却未暴露问题的、有意遮掩和瞒报漏报问题的,一律严肃追责。

记者在黔西南州晴隆县达土村走访了解到,部分村民饮水有问题,盼望在山上修建高位蓄水池。但乡村干部担心,上级部门此前已投资饮水工程,如果报上去,或许不但得不到资金支持,反而会因问题“挂上号”挨批。窗口期免责工作机制实施后,当地迅速上报问题,得到上级拨付资金,解决了难题。

“过去怕说‘地雷’、怕说‘炸弹’,现在是‘自排地雷、自排炸弹’。”贵州全省推广窗口期免责工作机制,变被动查找问题为主动发现问题。

责任“连环套”。

贵州很多县的“贫困户确认书”上,要有7个人签字。除了贫困户主本人之外,还包括乡党委书记、乡政府主要负责人、乡扶贫工作站负责人、驻村工作队长(第一书记)、村支书、村委会主任。

为了实行控辍保学,贵州实行“七长”负责制,即县长、局长、乡长、村干部、校长、家长、班主任担责。

条、块“双责”。

“条条”站着说话不腰痛,反而通过检查考核加重“块块”负担的现象,一定程度普遍存在。2020年3月,对教育、医疗、住房“三保障”等工作,贵州省出台失职“双问责”制,既追究地方责任,也追究部门责任。

记者在毕节的一些深度贫困乡镇走访时,一些乡镇负责人反映,过去求县直部门办事,现在县直部门主动下乡来办事,变化非常明显。

负责住房保障的贵州住建部门建立“厅长包片、处长包县”工作机制,全厅机关处级以上干部对全省88个县区实行包保责任制,蹲点开展住房安全评定、鉴定工作指导。

“强帮弱”责任。

2019年,黔东南州从已脱贫出列的6县中,选拔19位优秀的乡镇党委书记,提拔为副处级干部,直接分派到脱贫形势一度被动的从江县的19个乡镇、街道,担任第一书记,原来的书记协助工作。2020年初,铜仁市统筹该市9个区(县)和铜仁市高新区、大龙开发区的力量,助力还未“摘帽”的沿河县冲刺脱贫攻坚。

虽然现行标准下的绝对贫困人口已经清零,但贵州农村居民年人均可支配收入低于6000元的仍然超过50万人,边缘易致贫人口还有21.9万人。如何监测帮扶有返贫致贫风险的人口?如何巩固易地扶贫搬迁人口进城谋生计?生机萌发的云贵高原,如何续写新的贵州发展奇迹?

提出“不能有任何的松劲懈怠,不能有任何的骄傲自满”的贵州,正在统筹推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化、旅游产业化,解答这些命题。

(来源:瞭望智库)

原标题:《贵州凭什么?》