原创 马文辉 宋民 审计观察

投资审计作为一项重要的审计业务，在切实发挥审计推动国家治理体系和治理能力现代化的职能作用中不可或缺。因此，面对新形势、新任务、新要求，投资审计实现转型和高质量发展具有重要意义。本文旨在从 “三个转变”的提出及背景入手，探讨投资审计转型发展的必要性、必然性及实现高质量发展的现实路径。

投资审计转型发展的必要性

（一）“三个转变”的提出

2017年9月18日，审计署召开会议专题研究贯彻落实《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》时提出，审计机关要在依法开展政府投资项目工程结算审计的基础上，坚持着眼长远，以创新的思路和办法推进投资审计转型和全面发展，重点做好“三个转变”。

一是审计重点在关注建设资金的管理、分配和使用情况以及涉及的相关建设、施工等单位的基础上，更加注重项目资金的使用绩效及产生的社会、民生和经济价值。二是审计内容由关注投资项目的预算执行和竣工决算情况转为更多注重项目的经济性、效率性、效果性，以及产生的外溢效应。三是审计技术方法由通过纸质账簿、文件资料等方式获取信息及依靠审计人员经验作出职业判断，转为利用大数据、人工智能等技术获取信息，通过比对分析、建模验算等方法发现疑点，并使用先进技术工具确认问题。

（二）“三个转变”的重要意义

一是落实习近平总书记对审计工作重要指示批示精神的重要举措。习近平总书记高度重视审计工作，要求努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用 ；坚持科技强审，加强审计信息化建设等。投资审计必须坚持以习近平总书记的重要指示批示精神为根本遵循，认真谋划落实好相关工作。

二是回应全国人大法工委研究意见。审计署积极回应全国人大法工委印发的《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，出台了《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，切实规范投资审计工作。

三是适应新形势下投资审计发展的需要。《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》要求，“审计部门要加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督，持续组织对贯彻落实国家重大政策措施，特别是重大项目落地、重点资金保障等情况进行跟踪审计”。

四是投资审计防控风险的需要。建设单位与施工单位是平等民事主体，审计监督作为公权力，不得介入平等主体民事关系（除非民事合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据）。但一些地方强制要求将投资审计结果作为竣工结算的依据，使得审计机关和审计人员成为利益相关方“围猎”的对象 ；一些审计机关尚未建立较为完善的投资审计内控制度或虽有制度但未严格执行，导致部分投资审计规范性不强。

新时代投资审计在理念、手段、方法、效能等方面均面临挑战，转型发展成为必然趋势。

（一）理念方法未能与时俱进

一是大数据审计理念尚未形成。部分审计人员认为工程建设领域信息化程度低、各类信息系统通用性差、建设单位分散，主观上对大数据审计存在畏难情绪 ；个别人员认为自己没有空闲时间研究大数据应用，甚至认为这是数据分析团队或计算机审计人员的职责。

二是技术方法较为落后。部分项目还停留在通过审阅纸质文本等方式获取信息的层面。如在有限的时间内通过人工翻阅纸质文本发现招投标环节的问题线索几乎不可能完成 ；隐蔽性工程、工程建设质量等事项也大多采用传统方式进行审计。

三是人才培养相对滞后。既懂投资审计又精通计算机的人员还相对较少，部分审计机关的大数据工作主要依赖少数业务骨干，人才队伍的梯队培养离大数据审计实践还有一定差距。

（二）投资审计效果不容乐观

一是绩效审计偏弱。基层政府投资的大量建设项目仍侧重前期支出，忽视后期管理，综合发挥项目的经济效益、生态效益和社会效益不充分的问题在投资审计中未引起足够重视。

二是审计内容相对单一。投资审计对于涉及的政策落实、民生改善等关注还不够，特别是对保障党中央重大政策措施贯彻落实情况关注还不到位。如在对中央宏观调控政策落实等重点重大领域，对稳就业、稳投资等方面关注不够，没能切实回答政府投资是否拉动经济增长、促进就业等问题的解决。

（三）审计风险不断加剧

一是偏离主责主业，“ 以审代结 ” 问题突出。个别审计机关把主要精力放在审减项目投资额、结算款上。以2016 年为例，审计署对地 方开展的 4.2 万个 投资审计项目调研发现，单纯的工程造价审计高达93%。

二是人为简化审计程序， 违规操作。地方审计机关特别是基层审计机关此类情况较为突出。2014年，审计署对地方开展的6万余个投资审计项目调研发现，有半数以上审计项目未经正式立项，也未出具正式的审计报告和审计决定。

三是中介机构鱼龙混杂，审计监督力度被弱化。一些社会中介机构参与政府投资审计，审计内容主要集中在造价审核，审计责任、边界模糊等问题不可小觑。而且存在中介机构遴选相关程序执行不够规范，甚至个别审计机关要求施工单位支付相关中介机构审计费用等问题。

四是超越审计权限参与项目管理事项。个别审计机关代替建设单位承担工程结算审核、征地拆迁费用审计（核 定）、标底审核、隐蔽工程验收签字等，影响审计公信力。

（四）人少事多的矛盾突出

一是审计项目多，投资规模大。据国家发展改革委早期披露，2020年，有 25个省 市未来投资计划涉及2.2万个项目，总投资达到50 万亿元，其中大部分投资项目属于审计机关依法监督的范围。

二是重点不突出，“凡投必审”。个别地方规定投资项目 5 万元以上的都要送审计机关审计，有的甚至 要求“凡投必审”，严重超出审计机关和审计人员承受能力。

新时代投资审计的转变路径

（一）践行“三个转变”，实现投资审计深度转型

一是坚持依法审计，规范投资审计工作。投资审计人员要坚持运用法治思维和法治方式，在法治轨道上推进投资审计工作。恪守审计权力边界，不参与工程建设管理活动，更不能既当“运动员”又当“裁判员”。坚决防范不愿遵守制度、不会执行制度、不敢维护制度的问题，甚至为了一己私利或小团体利益，以审谋私违纪违法，确保审计成 果经受住党和人民、实践和历史的检验。

二是适应新形势新要求，增强大数据审计紧迫感。要牢固树立大数据审计思维，深入领会“科技强审，加强审计信息化建设”的重要意义和深刻内涵，深切体会大数据审计思路和方法是实现投资审计转型的题中之意和必由之路。坚决打消投资审计之路越走越窄、作用发挥不出来等悲观情绪和错误认识，坚决克 服投资审计惯性思维、路径依赖，善于运用新技术、新方法、新工具。

三是整合审计资源，扎实推进投资审计全覆盖。首先，必须准确理解投资领域全覆盖的内涵。全覆盖和“凡投必审”有着本质区别。全覆盖既要解决好“面”的问题，又要充分体现出“审”的本质，要完成“党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就要跟进到哪里”的任务，在保证审计质量的前提下，在拓展审计内容、挖掘审计深度上做文章，而不是“凡投必审”一味追求数量。

其次，整合审计资源，充分运用好政策跟踪审计、预算执行审计、经济责任审计三大平台，抓住投资审计项目计划龙头，研究出台相关制度办法，明确审计署、特派办、地方各级审计机关围绕三大平台开展投资项目审计的范围、事项、重点，明确职责分工，避免重复、交叉审计。

再次，牢固树立全国审计“一盘棋”思想，审计署、特派办和地方各级审计机关之间加强沟通协调，提高审计效能，切实为基层减负。最后，充分调动和运用内部审计、社会审计力量，有效形成以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为补充的投资审计格局。

（二）聚焦主责主业，促进投资审计提质增效

一是围绕“六稳”“六保”，更好发挥投资审计职能作用。投资审计要更好发挥其在推动国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用，必须提高政治站位，通过在投资领域开展常态化“经济体检”，督促有关部门研究完善体制机制，推进深化投资体制改革，特别是围绕“六稳”“六保”加大审计力度，着力关注政策目标任务完成情况，推动巩固提升工作成果。

2020 年《政府工作报告》中提出了“新基建”概念，主要包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等三个方面内容，涵盖以 5G、物联网等为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心等为代表的算力基础设施，深度应用互联网、大数据、人工智能等技术支撑传统基础设施转型升级形成的融合基础设施，以及支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施等。从经济运行状况看，“新基建”立足当下是应对挑战的突破口，着眼未来也是变局中的关键之举，其以投资为手段，以效率为关键词，从需求侧拉动大规模投资，从供给端赋能生产、消费、社会治理等领域，既是扩大内需、加快转变经济发展方式的重大方略，也是当前扩大有效投资、培育新消费的必然之举。

投资审计必须将助力和保障“新基建”作为当前和今后一段时期的工作重点和方向，在工作中积极关注“新基建”开展情况及成效，通过揭示问题、分析原因、提出建议等，推动项目建设，促进顶层设计，优化政策环境。

二是强化投资绩效审计，助力经济社会高质量发展。坚决纠正把投资审计简单理解成造价审核或工程结算审核的做法，积极拓展投资审计重点内容，突出对国家或地方重大投资项目的持续关注，强化投资绩效审计。受疫情等因素影响，经济面临下行压力，财政收支矛盾加剧，促进提高公共资金使用效益显得比以往更加重要。要强化对重大投资项目的合理性、效益性的监督、评价，并提出建设性意见，保障公共资金能够投向最具经济效益、社会效益的投资项目，促进政府投资项目效益最大化，提高政府投资项目对经济社会发展的拉动作用。2020年财政赤字规模比上一年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债，针对上述2万亿元建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层，直接惠企利民。

投资审计要重点关注2万亿资金中相关项目绩效，促进资金精准高效使用，保障政策措施落地见效，提升审计工作效能，对审计发现的问题要查清查准“是什么”、审深审透“为什么”、做实做优“怎么办”，助力经济社会高质量发展。

（三）坚持守正创新，实现 投资审计高质量发展

一是创新工作机制。要更好发挥投资审计业务主管部门的作用，积极应对当前投资审计面临的新挑战，紧紧围绕党中央重大决策部署和署党组工作要求，创新投资审计组织方式，注重研究当前、近期、中期等工作目标下投资审计工作重点领域、重点行业、重大投资项目。投资审计人员要积极探索在政策落实跟 踪审计、预算执行审计、经济责任审计“三大平台”下开展投资审计的工作模式，积极关注、及时跟进投资领域的新情况、新变化，注重研究出现的新问题，更好发挥审计监督效能。

二是创新技术方法。大数据审计是投资审计转型升级的必由之路。按照“审什么”“需要什么数据”“数据怎么来”“数据怎么用”“谁来用”的整体思路，做好数据采集、标准化和大数据分析应用等工作。如建立健全与履职相关的数据报送机制，定期采集相关的投资项目在线政府资源交易平台、项目审批平台、重大项目库以及发改、财政、住建、规划、自然资源、环保等部门与投资项目相关数据，围绕审计目标和内容，整体分析、发现疑点、分散核查、系统研究，提升投资审计质效。同时，投资审计要在更大范围、更广领域、更高层次运用现代审计方法，在项目决策、征地拆迁、工程招投标、投资绩效等传统投资审计内容上深耕细作。现有比较成熟的新技术、新方法包括 ：

——基于地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、无人机航拍等图层叠加比对技术，主要用于城市规划、空间利用、征地拆迁、移民搬迁、耕地保护、国土安全等与土地变化（变性）、边界变化等真实性和相关工程量核查。

——基于地质探测雷达、钢筋扫描仪、超声探测仪、回弹仪等无损伤探测技术，主要用于地下隐蔽工程、隧道支护防护工程、混凝土强度等方面的设计参数和实际使用数量进行比对分析，发现有无偷工减料等造成重大安全质量问题。

—— 基于建筑信息模型（BIM）、钢结构设计软件等技术，主要用于房屋土 建工程、桥梁工程等工程量真实性分析。

——基于光学字符识别技术（OCD），主要对图片、文本等的转化数据、识别、查询、分析等技术，查找招标文件中存在的违法违规问题。

——基于政府公共资源交易（招投标）平台，利用大数据技术对电子投标文件进行比对、分析、查询，发现有无串标、围标、幕后交易等违法行为。

——基于大数据下的对行业、领域信息系统综合分析或结合政府资源交易、发改、财政、住房、工商、社保、税务等部门的关联分析等技术，主要发现项目建设不合规、不合法，申报审批效率低下、非法串标围标、出借资质等问题。

（四）大力加强队伍建设，培养投资审计专业人才

审计机关作为监督部门，自身的建设和管理是依法有效履行监督职责的前提和保障。只有信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍，才能为投资审计的转型和长远发展提供有力支撑。

一是提升能力素质，强化责任担当。在学习培训上要舍得花时间、花精力，要全面系统学、及时跟进学、深入思考学、联系实际学；要全程培养、跟踪培养，根据干部成长动态，有针对性地补短板、 强弱项。切实提升审计干部的 政治能力、专业能力、 宏观政策研究能力和审计信息化能力， 尤其注重培养青年干部能查、能说、能写的能力，为投资审计可持续发展积聚力量。树立 忠诚于党、清正廉洁的工作作风，树立依法审计、为民而审、为国而计的工作理念，树立权为民所用、情为民所系、利为民所谋的职业情怀 ；在知行合一中，实现主动担当作为。

二是立足投资审计实践，培养专业人才。以专业研究打造专业人才，以专业人才引领投资审计转型发展，重视大数据人才培养，优化数据分析团队建设。通过适当引进、计算机中高级培训、鼓励在审计项目中大胆实践新方法新技术等措施，解决投资审计领域大数据人才短缺问题，使人才结构得到优化。加强投资审计项目总结力度，总结经验、探讨不足，在实践中补短板、提能力。同时，把研究工作作为重中之重，把投资审计对象研究细研究透，知己知彼，有的放矢，更好发挥审计的建设性作用。

三是加强舆情引导，做好审计宣传。积极向社会传递审计声音，树立审计机关的良好形象。通过审计信息主动公开、审计结果公告、审计故事主动传播等方法，让人民群众了解投资审计是什么、干什么、怎么干、干得怎么样等，为投资审计的转型发展提供强大的精神动力、思想保障和舆论支持。

作者马文辉系审计署驻沈阳特派员办事处分党组书记、特派员；宋民系审计署驻沈阳特派员办事处一级巡视员

来源：《审计观察》2020年第12期

原标题：《审计观察 | 从“三个转变”思考投资审计转型发展路径》