原创 李丹阳 人民法治

“军民融合”战略的实现很大程度上取决于其政策法规体系是否健全。推动“军民融合”战略的深入发展和实施，需要有效的军民融合政策及健全的法律体系为其保驾护航。我国北斗卫星导航系统是联合国认可的全球四大卫星导航系统之一，其产品已出口至120余个国家和地区，但是其军民融合相关政策和法规相对滞后，缺乏系统性和全面性。为此，我们急需加强北斗卫星导航系统的军民融合发展体制机制建设，构建科学完备的军民融合法规体系框架，规范军民融合法规体系的内容，为我国经济建设和国防建设提供强有力的支持。

北斗卫星导航系统军民融合的价值考量

国家主席习近平在第十二届全国人民代表大会上提出将“军民融合”上升为国家战略，这是我国在国防建设和经济建设上作出的重大战略决策。国家把“军民融合”定位为国家战略，有以下两点考虑：第一，军民融合是安全之盾。当前我国国家安全形势错综复杂，国际安全与国内安全、军事安全与经济安全互为倚靠，国际形势影响着国内的长治久安。国家推进北斗卫星导航系统军民资源双向流动，不仅有利于实现军事效益与经济效益的有机统一，还有利于促进该领域军民融合的纵深发展。第二，军民融合是发展之矛。当前我国经济发展进入攻坚期，处于全面建成小康社会的关键阶段，军民融合战略为我国供给侧改革提供了新路径。在实践中，将军事科技投射于民生领域，有利于相关产业的进一步发展，促进产业转型升级。有鉴于此，推动北斗卫星导航系统军民融合发展，有以下两方面的价值考量：

一方面，北斗卫星导航系统军民融合发展为国防安全和人民的生命、财产安全提供保障。北斗系统最初研发的目的主要是为了国防建设和安全的需要。北斗系统的制造、发射及配套地面设备主要由国家投资和部署，地基系统由中国卫星导航办公室和交通运输部等政府部门负责规划，由中国兵器工业集团统一建设。随着其技术的稳定与成熟，北斗卫星导航系统的应用领域逐渐从军用扩大至民用领域，为人民生命安全和财产安全提供保障。

例如，在2020年抗击新冠肺炎疫情中，北斗卫星导航系统发挥了重要作用。在雷神山、火神山医院的建造中，北斗RTK设备坐标直接支持CGCS2000大地坐标系国家标准，为坐标转换和精确度修正等节约了大量时间；在交通运输方面，北斗卫星导航系统为救灾减灾车辆的运输提供高精度的基准服务。此外，在今年南方洪灾抗灾过程中，北斗系统在形变监测、提前预警、转移人员、保障生命财产安全方面也作出了巨大贡献。北斗系统以为全球用户全天候提供高精度的定位、导航和授时服务为抓手和突破点，带动北斗相关产品应用于交通运输、海洋渔业、水文监测、气象预报、森林防火、电力调度、救灾减灾、应急搜救等领域，达到了寓军于民、军民融合的效果，形成了“卫星导航+军民融合”的特色产业集群。

另一方面，北斗卫星导航系统多领域的应用为我国经济增长作出了卓越贡献。2020年5月18日，卫星导航定位协会发布的《2020中国卫星导航与位置服务产业发展白皮书》指出，2019年我国卫星导航产业总产值为3450亿元，同比增长14.4%。其中，与卫星导航技术研发和应用直接相关的芯片、器械、软件、终端等核心产值为1166亿元，同比增长9.1%，占全年总产值的33.8%。可见，北斗卫星导航系统军民融合式发展极大带动了智能汽车、物联网等相关产业，创造了数千亿元的经济价值，是我国经济发展新的动能源泉。从北斗卫星导航系统的军民互通发展过程中可以看出，“军民融合”战略作为国家的“安全之盾”与“发展之矛”，其作用日益凸显。

我国北斗卫星导航系统

军民融合的法治现状考察

新中国成立以来，我国军民融合政策经历了从“军民结合”向“军民融合”不断深化发展的进程。虽然北斗卫星导航系统应用领域广泛，但目前我国与北斗系统军民融合发展的相关政策规定碎片化、行业化现象严重，现存的国务院和有关部委的相关文件主要是对北斗卫星导航产业发展定位、发展方向、发展目标、发展思路的规定，并在部分相关产业、科技促进与服务提供上制定了政策、规划，提供了专项资金支持，以支持鼓励其军民融合式发展。总其要点，可概括如下：

首先，就北斗卫星导航系统而言，我国“卫星导航系统条例”仍在起草过程中，对于卫星导航的有关规定多是规范性文件。如国务院办公厅印发的《卫星导航产业中长期发展规划》，这是国家对卫星导航系统发展的总体性规划。在具体应用方面，2017年11月22日，交通运输部和中央军委装备发展部印发了《北斗卫星导航系统交通运输行业应用专项规划》，这是对北斗卫星导航系统在交通运输应用领域所作的规划。这些规范性文件从国家层面为其长期发展做了总体部署，提出了相关政策法规的总体要求，为北斗卫星导航系统的发展提供了宏观政策的指导。

其次，就我国军民融合战略而言，相关法规存在局限，缺乏系统性和全面性。2017年，国防交通法正式施行，这是军民融合战略上升为国家战略后我国颁布的第一部国防法。该法的中心思想是“为了加强国防交通建设，促进交通领域军民融合发展，保障国防活动顺利进行”。由此可知国防交通法主要是对交通领域军民融合发展的规范，尽管如此，国防交通法仍被视为军民融合战略立法的示范和指引。同年，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》，科技部、工业和信息化部、国家国防科技工业局以及国家知识产权局等多部门都发布了有关军民融合发展的相关通知，这些意见和通知大都是原则性的规定，并未对具体问题进行实质规定。

比如，工业和信息化部办公厅、国防科工局综合司联合印发《关于加强国家军民融合公共服务平台运行工作的通知》，“通知”中提出“提高认识、强化责任、加强监督”三点要求，但对于“责任的确定和划分、违反规定应如何处理、监督的范围和主体”等相关问题仍未明确。再如，科技部和中央军委科学技术委员会联合编制的《“十三五”科技军民融合发展专项规划》中提到“强化科技军民融合宏观统筹，完善科技军民融合体制机制”，但如何强化和完善“规划”未有规定。由此可知，当前我国卫星导航的军民融合战略体制存在多头管理、权责不明等问题，相关民用政策和法律多是针对特定行业，无法适应我国军民融合战略的发展需求。

第三，在军用科技成果转化方面的相关立法应用性和操作性不足。尽管我国早已颁布科学技术进步法和科技成果转化法以指导和推动我国科技进步，然而这两部法律虽然具有全面性和原则性等特点，但却没有充分考虑到国防科技成果的特殊性，且未对国防科技成果转化方面作出明确的规定。基于国防工业的管理、运行机制等特点不同于传统的工业，这两部法律不宜直接作为规范国防科技活动的法律。

最后，在卫星导航系统的相关法律法规中，与军民融合有关的法律法规缺位，现有的一些条文大都是政府出台的具有一定指导性的规范性文件。如《国务院办公厅关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》提出，要“支撑重点领域建设，推动军工服务国民经济发展”，倡议“促进军民卫星资源和卫星数据共享”。此类规范性文件虽具有一定的强制力，但内容较为宽泛，无法适应我国北斗卫星导航系统军民融合发展的需求。

综上，北斗卫星导航系统军民融合发展的相关规定缺乏针对该系统建设、运行、应用和产业促进的法律法规，尤其在民用领域的推广应用方面，尚未有相配套法律，跟不上北斗系统的快速发展。为确保北斗系统军民融合的建设、管理和应用规范化和体系化，急需国家注重顶层规范设计，及时制定和完善相关法律法规。

域外国家卫星导航系统

军民融合发展的法治经验观照

囿于当前国防建设和经济建设资源之间互通性不足，我国军民融合发展的相关法律法规政策还处于初步发展的状态，在具体的实施运用环节仍然面临许多发展难题。对此，我们应学习美国和俄罗斯等军民融合发展程度较高的国家的政策及立法经验，探索研究从法治体系建设视角实现军民融合式发展，为我国军民融合战略实现提供强大助力。

（一）美国卫星系统军民融合发展的法治现状及效果

1994年，美国国会技术评估局在《军民一体化的潜力评估》中首次提出“军民融合”的概念，要求国防科技工业与民用科技工业相结合，形成一个统一的国家科技创新体系。此后美国对军工企业及多个政府部门进行一系列改革，以推动国内军用技术与民用技术的融合。美国的GPS是目前世界上应用较为成熟、产业链较为完整的全球卫星导航系统。早期的GPS规划中只为军事服务，20世纪80年代，GPS成为对民用开放的独立信号。GPS从军用领域扩大到民用领域，目前民用市场规模远超军用市场规模，已经融入国民经济建设、国防建设及社会发展等领域。GPS商业化后产生了巨大的经济、社会效益，仅就美国而言，截至2017年，GPS所产生的经济价值高达1.4万亿美元。美国的卫星导航系统能够产生如此大的经济效益，离不开美国政府在军民融合方面对政府机制体制所做的改革及颁布的一系列法律和制定的发展战略对其进行的规制。

美国卫星导航系统军民融合的法治现状如下：

首先，在军政部门协同方面，美国对多个相关部门进行一系列改革，形成了跨部门联合机制。1991年，为促进军民用技术的双向转移，美国国防部成立“技术转移办公室”，隶属于国防研究与工程署。“技术转移办公室”作为军民用技术转移的牵头管理机构，负责与能源部、商务部等部门的协调，航空航天技术委员会负责国防部和宇航局的协调与合作。

其次，为促进军民融合发展，美国国会、国家科学技术委员会和科技政策局等机构，通过颁布法律和制定相应发展战略来落实军民融合战略及具体实践方案。在军民融合立法方面，美国已形成完备的军民融合法律体系。其中，《国防授权法》和《国家技术转轨、再投资和过渡法》的规定放宽了对军用技术和军用品的限制标准，鼓励民间企业进入国防领域，促进国防科技的创新活力，带动科技和经济发展。在行政立法方面，美国联邦政府和国防部等行政部门出台了大量的法规和部门规章，从细节上补充和落实相关法律条文。如美国国防部制定的《1993年国防部国内技术转让计划条例》，鼓励国防部将部分科学技术下放到州政府和民间企业。美国政府通过制定法律、法规和部门规章形成了一套完备的军民融合法律体系，以保证本国军民融合稳步向前发展，加速其军民融合进程。

最后，美国GPS军民融合相关的条文存在于《美国法典》中。美国GPS系统的法律特点之一是其相关法律的制定根据不同问题而分门别类地归入不同的法律之中，并针对法律实践中所遇到的具体问题加以规制，即以现实为需求而非以国家计划为导向。有关规范GPS系统的法条分布于《美国法典》的具体条文中，其中第10编第2281节是关于GPS政策法规最集中的部分。

这些法案源自20世纪80年代以来历届美国政府颁布的GPS政策，美国国会将这些政策的核心要素制定成为永久的法律，适用于军民两个领域，并以国家强制力对GPS实行领导和政策支持，由此为GPS技术创新和整个产业发展奠定了坚实的基础。其中第10编第2281节b款规定，“促进全球定位系统新的和扩大的民用和商业用途的发展”。在推广GPS的使用上，美国明确表示要加强与国际组织和外国政府的合作，“将GPS和其增强系统建立为一个可接受的国际标准”。在促进GPS的军民融合政策方面，美国政府取消了军方强烈建议保留的选择可用性政策，以提高GPS的全球使用率。

此外，该法典中还规定了美国各部门的职责，国防部负责军用和民用GPS的运行和维护。国防部与交通部在开发与使用GPS增强系统时应进行协调。为协调GPS的军用和民用问题,交通部和国防部每两年联合签署一份联邦无线电导航计划；国防部与商务部、国家贸易代表及其他部门进行协调，以便利于GPS的民用和商用。除此之外，在《美国法典》的其他章节中，也有多处提及GPS，如在医疗救治中的“个人应急反应系统”和海岸警卫队的直升机救援计划中，利用GPS提供患者或海上受困人员的位置信息。

综上，美国卫星导航系统的军民融合式发展除了依靠相对灵活的国家政策规定来调整军民融合过程中迅疾变化的社会形势，还依靠配套完备的科学法律体系，二者涵括整合社会资源，推动美国卫星导航系统军民融合法治化、有序化向前发展。

美国卫星系统军民融合的法治效果如下：

美国政府和国会颁布的法律、行政命令、部门规章和文件规范了GPS系统的研发和运行，有效地引导其军民融合发展，提高了国内工业基础的科技创新能力，切实保护了美国的国家安全利益和经济利益。概括而言，美国卫星系统军民融合的法治效果主要体现在以下两个方面：

一是兼顾了本国的国家安全利益和经济利益。一方面，GPS研发之初是为了追求本国军事效益最大化，随着GPS在军事领域中的作用日益凸显，相关法律中规定了各部门对GPS的建设责任和运营要求。如《美国法典》第10编第2281节规定，“国防部长应规定维持GPS的能力，以及有利于美国国家安全利益的基本全球定位系统服务的运作”。另一方面，GPS广泛应用于民用领域，极大提高了美国的经济发展水平。美国贸易研究院（RTI）发布的《GPS经济效益最终报告》中显示，2012年～2015年，GPS的份额占有率高达86%，五年间平均每年增加430多亿美元的效益，2017年的民用经济效益超过3000亿美元。由此可知，美国卫星系统军民融合的相关立法惠及了美国国防建设和经济发展的双重目标。

二是加大了GPS的推广和使用。美国《限制采购未装备有GPS的系统》法案中提及，国防部不得采购任何没有配备GPS接收器的飞机、船舶、装甲车辆、间接火力武器，这极大推动了GPS在国内的推广应用。此外，美国通信委员会2007年修订的E911行政性命令规定，“所有在美销售的手机必须安装定位功能”。上述法律规定帮助GPS在民用领域的迅速普及，契合了GPS军民融合发展的需要，实现了军事效益与经济效益的有机统一。

概言之，美国根据本国国情特点及军事建设和经济建设的需要，采取了一系列举措，通过制定政策规划，为军民融合提供重要发展牵引；通过制定和完善军民融合法规，为军民融合发展提供了制度支撑，从而走出一条“军民一体、军民并重”的融合发展道路。

（本文为西北政法大学军民融合发展研究院重点资助课题“陕西航空航天业军民融合发展的实践困境与法治保障研究”的阶段性成果。作者单位：西北政法大学国际法学院。）

来源：《人民法治》杂志

原标题：《北斗系统 军民融合的法治化路径研究（上）》