彼得森国际经济研究所丨货币政策是否应考虑不平等和气候变化

【编者按】

在设计和执行过去十年来一直在使用的更广泛的货币政策工具箱时，各国央行是否应更多考虑道德层面的议题，尤其是货币政策行动对收入和财富分配，以及对抗击气候变化的诸多举措的影响？

本文试图回答上述问题。作者认为，尽管货币政策不偏离央行核心目标这一点至关重要，但各国央行的命令仍有充分理由更多关注此类宽泛议题。这一方向上的小心管理事实上可以加强央行的独立性，同时有助于提升公共政策在这些议题上的有效性。

作者帕特里克·郝诺汉（Patrick Honohan）生于1949年，是爱尔兰经济学家，曾任世界银行金融部门高级顾问、都柏林三一学院（Trinity College Dublin）经济学教授，2009年至2015年间担任爱尔兰中央银行行长。自2016年3月起担任美国彼得森国际经济研究所非常驻高级研究员。近年来专注于货币和金融政策。

彼得森国际经济研究所（PIIE）是一家美国的独立、非盈利、无党派研究机构，成立于1981年。在美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”（TTCSP）2020年1月发布的《全球智库报告2019》（2019 Global Go To Think Tank Index Report）中，彼得森国际经济研究所在“全球顶级智库（美国和非美国）”一类中排名第九。

本文是一篇工作论文，原题“Should Monetary Policy Take Inequality and Climate Change into Account?”，由彼得森国际经济研究所发布于2019年10月。原文总计23页，以下是对该文核心观点的摘要编译。

编发该译文不代表我们对其中观点的认可，请读者明察。

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在设计和实施货币政策工具时，各国央行是否应更多考虑收入和财富分配及环境问题？

尽管货币政策影响的范围比通常假定的要小，而且货币政策不偏离核心目标这一点至关重要，但央行仍有充分理由更多关注此类问题，特别是在不同政策工具可能存在重大影响的情况下。朝着这个方向精心管理实际上可以加强央行的独立性，同时有助于提升公共政策在这些议题上的有效性。

有关央行在社会中扮演的角色及在政治压力中保持独立的讨论再次成为新闻。这次，议题不仅涉及政客希望推出较低的利率，或是为其财政预算提供支持，而且涉及重大道德问题，特别是货币政·策对收入和财富分配以及应对气候变化的影响。

各国央行在设计和实施货币政策时，是否应拒绝更多考虑道德层面的分配和环境问题？许多央行行长对这一主张畏手畏脚，担心这将损害央行的独立性，为央行履行其核心职能带来危险因素。这些忧虑显然是合理且重要的。但央行的次要职能——无论是明确的还是暗含的——应关注气候变化和不平等之类重大的系统性议题，从而在不偏离货币政策主要目标的情况下，显著影响这些重大的系统性议题。

进一步观察表明，货币政策工具在重大道德议题上实现改进的可能性比一些人所提议的更为有限。然而，央行一直滞后于社会对这些问题的反应，并有可能在许多方面做出有价值的贡献。即便它们可能担心自己的独立性受到侵犯，但如若在这些领域疏忽了公众的合理期望，央行受到的威胁可能更大。

不断拓展的政策工具

长期以来，货币政策主要关注价格水平稳定，并在不同程度上关注金融和宏观经济的稳定。全球金融危机前的货币政策主要关注的是把总体利率设定在适合经济发展的水平。这使央行在很大程度上避免了有关货币政策对经济中不同群体影响的争论。

为遏制金融危机造成的后果，央行开始依赖比过往更多的政策工具。这样的主动作为使人们质疑其中一些政策工具的副作用，以及它们达到不同目标的潜力。如果央行要履行其职能，显然需要大规模直接购买金融资产，并推出长期超低利率政策（在某些情况下利率为负）。但这些政策创新也对收入和财富分配产生了较传统利率政策更值得关注的新的影响。而且，央行在大规模的资产购买（量化宽松政策）计划中买下了债券。直接购买证券改变了政府及其他实体的融资成本，此举的影响显然比任何与危机前担保资格有关的规定都更重大。

批评的声音

货币政策的副作用导致政府加强了对中央银行授权和政策工具的关注。特别是，长期债券市场价格的急剧持续上涨引发了平等主义者的抱怨，他们担心低收入家庭没有大量持有此类债券而不能从中受益。此外，环保主义者呼吁人们关注央行购买了碳密集型企业发行的债券。在这两个关键方面中的每一个，分配问题都至关紧要：政策是倾向于低收入家庭还是子孙后代。而且，这些担忧肯定会在活动人士圈子之外引起共鸣。

央行未重视不平等和环境问题的原因

即便一些央行行长个人重视社会不平等和气候变化形成的挑战，但以下三类不同的“刹车”似乎已妨碍到他们采取应对措施。

首先，他们担心与政客绑定过于紧密。政客们的不同目的可能导致货币政策偏离主要目标。

其次，他们认为货币政策对收入分配和环境的影响，可能比那些更为尖锐的批评家们所声称的要小得多。

最后，他们担心，在一个民主社会中，混合使用政策工具以实现在其职能并未明确规定的目标，可能会出现法律或道义上的问题。尽管每个司法辖区都有特定的法律约束条件，但道德问题并非如此：公务人员若将授予他们的权力用于未经民选立法机构批准或构想的目的，会构成道德上的弊病。这样的行为还可能扰乱民选立法机关。此外，这种行动可能会破坏公众对央行能有效运作的必要支持。

新一代央行行长正在接替那些使经济从危机中复苏的前辈。他们应该在多大程度上关注这些呼声？

机遇

在危机中使用的更广泛的工具包，可以为央行提供一些选择政策组合的新的机会，从而使货币政策在这些方面产生更有利的副作用，同时不损害货币政策向宏观经济目标的传导。

例如，如果央行和金融监管机构鼓励私人金融机构使用更严格的方法评估影响气候的企业的金融风险，这难道不也适用于它们自己的资产购买吗？而且，即使量化宽松政策对收入和财富分配的总体影响小于通常的假定，今后仍可采用更有利于社会进步的选项。这些选项可以包括“通过预算的直升机撒钱”，其中政府的转移或其他支出计划得到央行防止挤出效应的决定的支持。（中央银行会希望在任何改进项目中保留自主权和政策主动权。）（直升机撒钱，指央行以税收返还或其他名义直接发货币给家庭或消费者，以刺激消费，降低失业率，克服通货紧缩。——译注）

不夸大改进的潜力是重要的。出于这个原因，也由于涉及复杂的权衡问题，若将这些非货币政策层面上的目标完全或大部分留给央行，既不民主，通常效果也有限。政府不能放弃这里的职能。如果央行要做更多的事情，需要明确与政府或立法机构在这些事情上的管理关系，以避免损害其核心职能所需的独立性。

央行可以做出的一个重大贡献是，在它们与金融系统相互作用的过程中，理解和衡量分配和气候变化问题的系统动态。央行有履行其主要职能所必需的可观的数据获得渠道以及研究专长，这样，在改进对这些问题的理解，以及就政府在金融和宏观经济政策方面可能采取的举措的设计和规模提供咨询意见方面，央行处在极其有利的地位。

大多数央行都有明确的职能，即尽其所能，实现更多的经济政策目标，这些目标通常服务于价格、金融和宏观经济稳定的总目标。即使有些央行行长个人对实现更公平和环境可持续发展不感兴趣，他们也要意识到，如果央行在次要职能上表现不佳，央行的独立性将受到持续的攻击，从而不利于央行核心目标的实现。

切实可行的步骤

央行为应对危机引发的宏观经济动荡而采取了扩张型货币政策。尽管不能将扩张型货币政策对不平等或气候变化产生的副作用视为不必要的影响，但本文的讨论揭示了央行处理其各方面次要职能的改进潜力。

这意味着央行需要加深对政策副作用的理解，并需要它们就政策产生的广泛社会影响进行充分沟通。这可能需要与政府之间做更多协调，同时也应更谨慎地维持不受短期主义者施压的影响，以免受财政政策支配。

理解。尽管过去几年中，央行对分配问题的研究成果有所增加，但他们对这些问题的了解仍远少于其对更接近核心职能领域的理解。更多研究将加深央行对不同政策工具之间权衡的认识，从而对货币政策对不平等和气候变化带来的影响有更全面深入的了解。央行有能力获得有关信贷分配和资金流动的详细信息，拥有强大能力来分析系统效应，因此可以很好地估计不同政策组合对社会分配产生的副作用。这是央行或政府试图采取有针对性的政策，以抵消税收、支出和监管政策（不利影响）的必要条件。

沟通。央行可以做更多工作，以确保他们与公众就货币政策的副作用进行了充分的沟通。它们可以利用这一交流，包括与立法机关和政府的磋商，以确保在其政策副作用方面存在不同的备选方案时，它们所做的选择与主流社会规范和一般经济政策相一致。央行可以定期向政府汇报货币政策的所有重要副作用，包括对收入和财富分配以及气候变化的影响。这将有助于弥合央行与民主机制之间的分歧，但这需要精心组织，以确保央行保留必要的政策独立性，以履行其核心职能。

结论和展望

各国央行应更加关注收入和财富不平等、气候变化等议题。近期央行政策在这些领域产生的净负面影响，似乎比批评者指出的小了很多。在货币政策产生副作用的层面，政府财政和监管政策可能是更有力的工具。

就气候变化而言，假如央行将它们正在向私人银行行长施压的应对与气候相关的金融风险的新方法，应用在它们自己的债券购买中，那么它们或会减少购买碳密集型企业发行的债券。此外，它们正在进行的有关金融活动对气候相关经济风险影响的研究，可以更有效地影响到致力于减少这些风险的政府税收或监管政策。

几乎所有央行行长都认为，以“直升机撒钱”的方式直接将现金转移给公众（以替代量化宽松资产购买计划）是过于激进的措施。然而，当面对呼唤扩张型银根放松工具的经济衰退状况，当需要财政扩张来恢复宏观经济均衡时，各国央行应做好更进一步的准备。央行应特别愿意使用其职权范围之内所准许的政策工具，以确保在适合宏观经济条件的规模下，推行削减不平等的扩张型财政措施不会被金融市场的不利反应逐步抵消。这或许需要非常谨慎地实现一定程度的财政与货币政策的协调，而不滑向财政主导的状况。但是，即便没有央行直接为这类措施提供资金支持，其效果也可能相当于通过预算实现“直升机撒钱”。

政府忽视宏观经济和结构变化对收入和财富分配的影响，这在一定程度上反映了该问题的复杂性，以及其尚未得到应有研究重视的事实。各国央行收集并分析支撑它们主要目标的微观层面数据。作为这项工作的一个附带后果，它们可以进一步探讨政府为防范收入和财富分配不良发展而采取的其他可能政策的规模和影响。

这样的行动不仅完全符合为大多数央行设定的次要目标，也可以被央行完全独立地实施。实际上，央行向公众强调其对共同利益的承诺，不会显得它不自量力，反而会有助于巩固社会对维护央行独立性的支持度，而这一支持对央行履行其主要宏观经济目标至关重要。

（本文由郑永妍、张鹏飞编译，由张鹏飞校定。）