防疫之策|城市社区疫情防控应加强依法自治

王丽惠
2020-02-17 17:56
来源:澎湃新闻

按照中央应对疫情工作领导小组部署,2月7日以后,全国将有序推动恢复正常生产。伴随复工期的到来,严控出入、居家隔离的封闭式防控模式也要向流动性、半开放防控模式转变,加之人口回流高峰加持,城市社区疫情防控压力将骤增。城市社区防疫仍薄弱,表面看来是人力不足、网格悬浮,实质却是城市社区基层组织薄弱、依法自治欠缺,需在疫情防控中夯实基础和理顺城市社区治理体系。

城市社区防疫体系存在的问题

(一)行政管控无抓手

城市社区面积大、人口多,缺乏基层组织建设。目前我国有9万余个城市社区,社区居民委员会40余万个。一般而言,至多10名左右的社区工作人员要面对辖区数万人口。城市社区网格是由点到面辐射、内部空洞的弥散结构,网格员由社区干部担任,一名网格员要对接约2000名陌生居民。社区工作人员长期负责条线化行政工作,如开证明、盖章、办医保社保低保、组织活动、整理材料;在担任网格员时,也多是环境巡视和上传信息,对居民并不熟悉。且因待遇低,社区人员流动性也颇大。在干群关系陌生化情况下,社区人员下到社区就似一叶扁舟水上漂,方向模糊。在住宅小区内,能为社区人员发挥网格辅助作用的物业人员中也只有稍识得业主的若干名保安。其实社区中的节点人物是楼栋长、党员、退役军人、退休公职人员、积极分子、热心人士、妇女能人等,但均未被动员组织起来作为社区网格的帮手。那么,城市社区网格实则面广而内空。

目前,行政管控在社区无组织支撑,只能倚赖“数据”防控。社区和卫健部门反复进行信息登记排查,或通过发布APP信息系统来统计。但纸质信息无法汇总,更多是作登记、统计或留痕,如果整理成大数据系统,录入工作繁重。对于电子统计系统,年轻人担心信息泄露、老年人不会使用,也难有效。当下依托数据信息、通行证式的防控主要是“符号”管控,体现了技术监控能力的增强,但也虚化了“人的组织”,社区人员面对的是大量的符号,居民成为技术的目标要素,社区人员缺乏对群众的熟悉、感情和交往。社区也不再是一个共同体,而是作为符号、数量的集合,此即城市社区治理悬浮之原因所在。

(二)物业服务无自治

我国实行城市居民小区的运转由物业服务维持的模式。但物业服务的范畴主要是环境卫生、绿化、道路、车位、水电维修等共用设施管理。

城市居民小区有物业无自治。自治包括两层含义:第一,在实施法律政策方面,能够通过群众自组织的力量予以一定程度的实施;第二,在社区规范方面,能够在居住空间内形成一定的居民公约和秩序规范。虽然城市社区也有《市民公约》《业主规约》,但基本都是政府制定张贴的文明宣传标语,内容抽象、不具有具体行为指引性,实施措施也失之阙如。而居民占用楼道乱摆乱放、乱吐痰等行为,物业基本无法管理,居民之间更不会为此得罪人而去指责制止。如,在疫情期间,有居民想在门口搭小鞋架放鞋,却无奈发现楼道已被邻居摆了太多杂物。居民小区无自治还体现为疫情期间各种居民矛盾无法化解,导致居民权利受到非法侵犯。如北京某小区保安禁止身份证非“110”开头的业主进小区,已在小区的业主则于一旁看戏;有的小区业委会投票不允许外地户籍业主和租户进小区。“土客”矛盾、住户矛盾无法化解,正是城市居民小区日常无自治、防疫时乱治的表现。

城市社区无自治还体现在居民无法组织起来做任何事情,只能“社区干、群众看”或“物业干、群众看”,以至于在疫情较为严重的社区,社区人员跑断腿也难免顾此失彼,居民却是怨声载道。返城高潮到来后,居家隔离人员增多、社区流动性增大,仅靠社区人员防疫无异于杯水车薪。

(三)居民生活无互助

城市社区虽是居住单元,但并无社区凝聚力和团结性,加之商品房小区市场化塑造的叠加,居民生活互助性极低。疫情中居民家庭衣食住行的困难皆由个体家庭克服,社区内没有互助组织。

正常情况下,居民买菜、老年人测血糖血压、孕妇幼儿健康检查以及老幼群体生病发烧等小事都由居民家庭解决。但疫情防控下,小区封闭管理、公共交通封锁,居民出行、购物、就业都受到管制,社区担负着兜底服务的属地责任,社区人员就成了送菜送药的“大管家”。但复工以后,居家隔离的人数攀升,社区人员也难以“以一敌千”。社区也没有为互助组织中的枢纽群体,如党员、楼栋长、退役军人、退休公职人员、热心青年、出租车司机、技术能人、妇女代表等提供适合的平台,使社区缺乏公共互助性。

加强复工后城市社区防疫体系建设的建议

进入有序复工阶段以后,城市社区目前的“静止、封闭”式的防控须向“动态、排查”式防控转变,社区管理须由居家隔离向生活管控转变,对社区的治理能动性和主体性提出更高要求。防疫不仅是“攻坚战”,更是“持久战”,要将未来3~4月的防疫管控和公共卫生治理作为改善社区治理的引擎,以紧抓防疫提升城市社区治理,以加强城市社区治理促进防疫。

(一)组织建设

1、以楼栋、小区等居住空间为单位,选任楼栋长、楼党小组长、片长等。楼栋长可以辅助社区人员做好防疫宣传、提供排查信息、收集居民诉求和协调邻里关系等工作。实践中,绝大部分小区没有楼栋长。因楼栋长少有误工补贴、居民不愿介入矛盾等原因,难以动员合适人选担任。楼栋长是公益职务,可考虑轮流担任或要求从社区设施出租收入中补贴。拆迁安置小区、单位小区、多层小区等熟人社会基础较好的小区可加强探索推动楼栋长实践。

2、以党建引领社区组织。社区党支部、物业党支部、业委会党组织及居民党员都应在社区党建中发挥引领作用;尤其要加强物业公司、业委会的党组织建设,加强其遵守法律、响应国家政策和服务居民的角色。社区居民党员在公共卫生消杀、小区防疫上有监督权、建议权,亦有带头遵守防疫政策法规的义务。同时,社区、物业要为居民党员辅助社区防疫提供组织平台,如在阻止人群聚集、为居家隔离群众做心理疏导、宣传防疫知识和法规等方面提供一定的组织机会和条件。

3、以纵向层级关系填充横向网格,实现“社区-物业”联动。社会治理网格化是技术治理,但在防疫实践中,社会网格治理难以发挥有力作用。

不仅因为社区网格员对居民是“以一对千”、人力不足。更有机制原因:社区网格是集核查信息、人社服务和问题上报于一体的包片巡查,在巡事不巡人的日常状态下尚可运转,但疫情防控考验的却是组织居民、群众工作、维持秩序的“管人”能力。在各地规定外地返城人员必须居家隔离两周的情况下,排查监督工作将大为增加,更加需要加强物业、居民组织与社区的联动。如杭州市《关于严格做好疫情防控帮助企业复工复产的若干政策》规定,加大对物业企业扶持力度,对参与属地疫情防控工作的住宅小区物业服务企业,政府可按照在管面积每平方米0.5元的标准给予两个月补贴。推动层级治理的运转,还须扩充物业治理的内容和功能,增强物业在调解纠纷、组织居民的能动性。

4、打造便民平台、培育居民自组织,使社会化公共服务在社区落地。国务院办公厅《关于印发社区服务体系建设规划(2011-2015)》强调整合社会化力量建设社区服务体系。防疫时期,可打造供货、订购、配送一体化线上生鲜蔬菜平台;也可以通过以居民自组织对接社会化、市场化服务,优化供应稳定性和需求匹配性。不同类型小区的住户群体不同,信息能力、技术能力、组织能力皆有所差异,对不同类型小区扬其长、避其短,需要社区有更加细致的治理形式。

(二)依法自治

1、依法制定和及时修订社区防疫办法,制定防疫办法时要赋权属地、征询一线、上级统筹。《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》及国家卫健委《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》为社区防疫规范的制定提供了依据。各地各级政府也陆续以“通知”“通告”“公示”的形式发布了防疫办法。各地防疫办法主要包括封闭管理、严控出入、禁止聚集、戴口罩、出租屋管理等内容。但各地政府出台防疫办法也存在一刀切、统计数据信息要求过多、操作性差等问题,制定规范时要征询一线人员意见、增强基层自主权。基层政府的防控办法也存在与上级政府复工规定冲突、集中隔离收费过高等问题,导致按企业要求复工的居民无处居住,引发社会矛盾。

因此,各级政府应急管理指导小组应加强复工规定、企业防疫规范、社区防疫规范等规定的统筹,减少规范内容冲突、减少为居民带来的不便。此外,各级政府制定防疫办法时,还应注意保护居民信息安全,并保障居民合理的出行、生活权利。

2、引导社区自治,制止违法和侵权的“业主规约”。随着返城人员增多,“土客”矛盾、业主与租户矛盾增多。有的社区出现在无政府规范要求的情况下禁止非户籍业主、租户入住、限制出行等“硬核”防疫约定,侵犯了其他居民的合法权利。社区自治应是居民自组织实施法律政策、维护公共秩序而不是搞“土围子”。对物业小区消杀、消防等自治措施也要加强排查,在防疫的同时排除安全隐患。加强社区自治并不仅仅在于封闭式防疫,更为重要的,一是要拓宽居民小组自治事项,将公共卫生防疫、垃圾分类、楼道占用、高空抛物、噪音管理等都纳入到自治范畴;二是要建立自治机制,既有的政府制定的市民公约过于抽象,因而引导居民在居住小区内协商制定具体的“居民规约”或“行为准则”,在小区内派发、张贴、宣传并督促居民遵守。

3、落实防疫的监管和主体责任,保障和规范社区防疫排查和执法活动。社区排查和防控执法由执法大队、社区人员、物业人员和志愿者等实施,要保障其防控执法行为,也要引导执法人员通过宣传防控规范、劝导教育、心理疏导等方式执法,加强做群众工作的能力。要落实防疫执法人员发现矛盾、调解矛盾和上报矛盾的职责,减少防控中引发的居民冲突。

4、加强法律宣传,送法进社区。日常法律宣传以拉横幅、街头发传单等方式进行,受众少、宣传的内容也离居民日常生活较远。而疫情防控的排查、巡逻车等则是在社区宣传社区治理法规、塑造社区治理秩序的契机。社区防控宣传是动员、教育,通过潜移默化的要求引导居民行为。农村“喇叭”发挥了重要宣传作用,以契合农村生活的形式教育和引导农民;而城市社区要么无“喇叭”,要么是生硬刻板的广播,内容主要是居家隔离、向政府登记和禁止聚集。应该在城市社区加强宣传防疫法律、防疫科学知识、救助渠道和心理疏导的相关内容,可通过社区巡逻车宣传,也可以组织志愿者宣传队,既是排查也是宣传。同时也要宣传社区治安管理的法律,如禁止高空抛物、禁止散布谣言、禁止乱丢垃圾等内容。

(三)增援减负

1、组织机关干部下社区。为了弥补社区防疫薄弱的短板,许多地区已组织机关干部志愿者队伍下沉到社区开展疫情防控,这不仅有利于机关干部走群众路线,更能切实缓解社区人员不足的压力。尤其对老旧小区、安置小区等物业较弱的小区要增加志愿者支援。但要切实防止机关干部下社区仅作督察、督导或者做填表、数据统计工作,而且因机关干部并不熟悉社区情况、暂时性援助的特点,熟悉居民、对接群众的工作仍应主要有社区人员负责。机关干部下社区应辅助防控知识宣传、教育劝导、执法、物资分发、环境消杀等工作。

2、减少社区行政工作,优化数据信息统计口径。社区行政化是社区治理悬浮的重要原因,社区干部忙于各种台账、材料和信息统计搜集。如每次社区党建的主题教育活动都要四五套台账,花费半周时间,在有的社区还要交叉检查、补充材料。社区还承担着繁重的对接条线统计信息数据的工作,且因各条线要求不一,数据要反复报送。根据网格员管理清单,社区网格员管理事项也是上报事件、设施巡查数据,且网格APP填报工作繁琐。但疫情防控和社区治理是组织动员群众、塑造社区秩序的工作,若无动员组织群众,就变成“干部干、群众看”,一旦复工返城居家隔离人数增多、排查压力增大,社区人力不足问题就会凸显。社区去行政化,切实减少做台账、整材料、统计数据工作将有利于夯实社区防疫基础。

总之,社区工作要做实做细,只有有序组织、有力统筹,才能有效执行,才能提升城市社区治理体系和治理能力水平。

(作者王丽惠系南京师范大学中国法治现代化研究院研究员,武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员)

    责任编辑:田春玲