学者防疫调研丨“应收尽收”政策如何落实

冯川
2020-02-10 23:18
来源:澎湃新闻

2月9日,湖北省委书记蒋超良在武汉市督导疫情防控工作时要求,锚定“清零”目标,做到应收尽收,确保所有确诊患者和疑似患者都得到集中收治,确保所有在家未收治患者人数清零。新冠疫情阻击战迎来了决战时刻。如果不能尽快落实对“四类人员”的应收尽收,新冠肺炎阻击战就会从歼灭战拖成持久战,不仅会累死三军,还会直接拖后全国的复工时间。

2月4日,武汉火神山医院开始收治新型冠状病毒感染的肺炎确诊患者。 新华社记者 肖艺九 摄

“应收尽收”的政策已经提了很久。回顾收治“四类人员”的政策落实过程,各级政府确实不易。其中确实不乏做得好的事例。比如,2月7日,武汉拉网式排查新冠肺炎感染的重症、轻症、疑似和密切接触者这“四类人员”。央视访谈了汉阳区龙阳街道芳草社区,表彰了该社区仅7名工作人员就能做到不落一户、不落一人的工作效率。

但是也有一些武汉居民反映,他们所在的社区根本没有全体量体温:“我所有的亲戚都没有所谓的地毯式量体温”、“现在才感受到新闻和现实是两个体验”、“封城这么久,没有一个工作人员联系过我”。在武汉市下决心启动“清零”决战之前,还有不少确诊为新冠肺炎感染却尚未得到集中收治的患者,只有居家隔离,结果造成聚集性感染,一家人只有无助地在网上发帖求助。

“清零”决战启动之前,“应收尽收”政策迟迟未能落实。我们的治理体系究竟是哪里出现了梗阻?下面笔者将按行政层级,对政策落实的各个环节逐一进行检查。

一、“市—区”关系

从总体上看,全市医院床位、医护人员、医疗设备等资源皆由市级指挥部统筹,区一级无权调配市级医院和省级医院单位。虽然全市已进入战时状态,但辖区各单位的行动仍然承袭科层制的思维惯性,在责任归属上依循属地管理原则。主要表现是,市级各部门需要区级不停填写各种表格,上报动态数据,却很少解决区级求助的困难。

梗阻一:床位配额与区级需求不匹配

医院工作者反映,医院床位流转率低,第一批入院的患者很少出院,床位流动不起来。那么“清零”的症结在于市级掌控的床位资源整体不足吗?笔者所在课题组调查得知,从总盘子来看,武汉市有3000个空床位,而全市只有1000多个确诊的重症患者需要入院。说明问题不出在床位资源的存量上,而出在资源分配环节。

确诊的重症患者无法入院,一层层报到区级,但区级不掌握医疗资源,只能等市级分配指标。表现强势的区,就可以得到更多的床位资源,而另一些区则表现出“不知为啥就是分不到指标”的困惑。以A区为例。2月7日武汉市为A区分配了10个床位,此后直至2月9日,A区再没能得到市级统筹下的1个床位。同时,正因为床位由市级统筹,区与区之间也无法以互助方式自主平衡床位供需。

在“清零”决战打响前,由于区级得到的床位分配不及时,直至2月9日,A区确诊的960人中,有500多人住进医院(包括方舱医院),200多人进入集中隔离点,还有236人居家隔离,其中60%-70%为方舱医院不能接收的危重症患者,只是由于该区得到的床位配额不够,而只能在家等待。这些在官方发布的信息收集渠道进行了登记,却仍未被收治的患者,在微博上发布各种求助信息。

梗阻二:医护人员和医疗设备短缺

问题不仅出在市对区的床位配额上,市里反映,更关键的问题在于医护人员和医疗设备的严重短缺。2月4日,火神山医院正式启用,第一批只开放了50个床位,而第二批又开放了200个床位,用于收治重症患者。直至2月9日,开放床位数未出现变动,原因在于医护人员的不足。

同样由于没有基本的医护人员和医疗设备,区里反映,虽然集中隔离点和方舱医院的建设不缺场地,但同步征用的隔离点和建好的方舱医院却无法启用。这导致一些疑似患者和密切接触者,仍无法被集中收治,只能居家隔离。截至2月9日,A区就有疑似患者1000多人,其中500多人已收治住院,200多人进入集中隔离点,还有200多人在家排队。

而由于缺乏实施检测的医护人员,虽然目前并不缺核酸检测试剂盒,疑似患者的检测工作也表现迟滞。这表明仍有许多发热患者可能已被病毒感染,却尚未确诊。

此外,征用为隔离点的酒店和学生宿舍,无法为隔离者提供基本治疗。而轻症、疑似和密切接触者即使被隔离,若得不到治疗,过几天就可能发展为重症。如果不稳住这些人员的身体状况,他们就会成为对重症诊疗队伍形成新一轮重压的后备军。

二、“区—镇街—社区”关系

镇街作为科层体制的末端,工作压力巨大。有镇街工作人员反映,基层干部把区里来的干部都当做是督促工作的,他们来就是看表格、拍照片,基本不能发挥作用。

梗阻三:迎检督导过频

这段时间,镇街干部最为不满的一点,在于频繁迎检,耗时费力,不解决实际问题。暗访组天天问群众镇街有没有去摸排走访,还让镇街干部产生区级领导对镇街工作不信任的失落感。在全街道人手急缺的情况下,镇街干部需要冒着感染风险,顶着群众白眼,咬牙摸排近期在外市活动过的人员,而区级和市级领导基本都是到镇街拍照就走,无人帮镇街走访。上午一个领导来检查,下午换一个领导来督导,镇街就要去候着,陷入下级对上级的单向负责,耽误走访时间。

梗阻四:表格抗疫脱离实际

除了迎检,“表格抗疫”更是让镇街干部陷入无休止的无效劳动之中。有的镇街干部说,从除夕到初十凌晨,十天时间里就换了四个版本的疫情摸排表,除了每天按时把当日数据变化上报,还得把那些数据在新旧表里来回倒腾。他们每次刚教会村里和社区的填表人员新表该怎么填,就又换表了。此外,新表要填写的项目也不断增加,有的甚至新增5-6个项目,其中和时间相关的,必须详细到小时,比如“几月几日几点发烧的,几月几日几点返回我市的”。看似填写内容越来越符合技术治理的精确要求,实则离基层工作实际越来越远。“我先不说能不能再给这两千多人打一遍电话,他们骂不骂我们。问题是,他们自己可能都不记得详细时间了。”镇街干部表示非常无奈。

由于镇街干部忙于应付来自上级的问责压力和检查工作,每天应付海量表格,他们无法下沉社区。

梗阻五:权责不匹配

有的确诊人员态度差,摸排出来后不配合工作,问什么都不说,还到处乱窜。街道和社区没有执法权,对这样的人毫无办法。而区级领导下来不是为镇街出谋划策,解决问题,而只是单纯查看摸排记录,甚至还说“谁走访,谁担责”,将责任都推到镇街干部身上,极大破坏着镇街干部的积极性:“我们不敢去走访了,你们看谁顺眼就让谁去吧。”

一些镇街干部表示,他们不但要担责背锅,工作也缺乏获得感,在疫情结束前休息一下也是奢望。医务人员尚有钟南山院士呼吁轮休,但镇街干部即使等疫情结束后也无法喘口气,因为区级攒着的各种工作在那时也要爆发,他们紧接着又该忙于维稳和防火等事务。

三、“社区—居民”关系

梗阻六:下沉干部作用有限

课题组了解到,目前社区普遍面临“做事的人少,督导的人多”的问题。体温测量被认为可以迅速将疑似患者或隐瞒病况的患者筛查出来,是将传染源从社区环境中分离、锁死增量的重要一步。

然而社区人手紧缺,抽不出人来挨家挨户测体温。在少数地方,上级虽然向社区下派了工作队,但由于缺乏社区的群众工作经验,且人数少,工作队无法缓解社区工作人员人手不足的问题,测量体温的工作还得由社区工作人员来做。下沉干部定位不清,与基层干部对接不畅,进了社区却发挥不了作用,徒增基层负担。

梗阻七:体温普查意义减损

由于人手不足,有的小区给每家一根体温计,将居民都拉进一个微信群,让大家每天汇报体温,结果大家都说“正常”。有的小区则反映测体温遇到阻力,无法入户。有的小区老年人多,没有微信,即使有也不会用,社区工作人员只能靠打电话问,工作量很大。

还有一些社区工作者,既要负责人员摸排接送,又要管理接收酒店。人手的不足,也导致隔离点的不足。如果不启动“清零”决战,不解决床位和集中隔离点的供给短缺问题,每天体温登记排查就是毫无意义的形式主义工作。

梗阻八:老旧小区成治理短板

在没有物业的老旧小区,许多居民反映“社区根本没有作为”,只是拍照片留痕,也没有统计发热病人。即使加入小区的“微邻里”,虽然有居民提问诸如“接触了患者怎么办”之类的问题,社区干部也都在群里,但无人搭理。还有居民反映,楼栋有患者死亡,但社区工作人员防护用品不足,无法进行楼道消毒,居民不敢下楼扔垃圾、无法出门买菜。

如果社区瘫痪了,民众就只有靠争相“上访”解决问题。这时候会哭的孩子有奶吃,各大媒体的报道和大量转发将他们的声音进一步放大,给市指挥部压力,原本按照轻重缓急分配医疗资源的原则就会被打破,加剧市级统筹配额与区级实际需求之间的不匹配。最后,一个微博求助者若被安排了床位,就意味着不善于叙述长篇故事、不会使用微博求助的人被挤到了后面。这种状况就逼得70多岁的老人也半夜两点学微博求助,不再信赖通过正常渠道登记解决问题。

确诊重症在家的患者传染率最高,导致以家庭为单位的集聚性感染。如果社区不为他们提供配送物资上门的服务,他们必定需要出门买物资,有可能引发一栋楼甚至一个小区的交叉感染。病人如果一直无法入院,家属情绪激动,会有过激行为,比如在社区办公室里赖着逗留一天。如果社区工作者接触了危重症患者,在防护物资不足的情况下,社区工作者本人就成为了密切接触者,也需要隔离,致使社区工作者减员严重。

四、“清零”后防疫工作的开展方向

武汉市的“清零”决战,扫除了基层干部的后顾之忧,解除了思想包袱。同时,这段时间有一批又一批的医疗队,从全国各地驰援武汉。在“战疫”大步向着胜利前进的步伐中,上文盘点出的那些让防疫工作僵持已久的“梗阻”,已经开始并将继续被一一破除。

从“清零”决战开始,直至“战疫”结束时为止,课题组认为,防疫工作仍需围绕锁死增量、稳住存量、救治重症这三个方面展开。

首先,锁死增量,关键在于改变“区—镇街”关系,重塑“镇街—社区”关系。建议开通“非常时期越级举报形式主义和官僚主义”的渠道,减少镇街一级形式主义的填表工作和迎检工作,让镇街工作人员下沉社区,帮助社区工作人员解决实际问题。下沉干部必须服从街道指挥部指挥,和社区工作人员融为一体,充分发挥自己的专长,为基层排忧解难。对于被物业弃管的老旧小区,建议区政府或街道财政兜底费用和防护物资,托管给附近的品牌物业,同时社区的消毒工作可由区或镇街外包给专业消杀公司,下沉干部协助公司完成消毒工作。

其次,稳住存量,关键在于确保足够的管理人员和医护人员匹配硬件设施的增扩。建议市区两级机关党员干部和职工成建制接收管理酒店、学校宿舍,按照一两个处室负责一个酒店或宿舍的方式开展,加强对隔离点的管理工作,保障被隔离人员的用药、饮食等需求。同时调配足够的医务工作者,负责为隔离点和方舱医院提供基本医疗服务,力求使轻症患者好转。

第三,救治重症,关键在于改变“市—区”关系,让床位配额充分体现和回应区级需求。如果方舱医院和隔离区无法顺利与治疗重症患者的定点医院顺利对接,出现床位配额不足的问题,就会出现方舱医院中病情加重的患者不得不回家隔离的情况,使社区锁死增量的排查努力前功尽弃。战时体制需抛开常规体制下的行政层级隶属关系。解决此问题,可考虑市指挥部统筹掌握定点医院、两山医院和部分机动资源的分配,其余医院按照物理空间归属地管理,在床位调度安排上服从区统一指挥。区级指挥时,建议公开通报隔离床位、轻症床位、重症床位数,按时间节点发布,缓解患者的恐慌情绪。

(作者冯川系武汉大学政治与公共管理学院特聘副研究员)

    责任编辑:田春玲
    校对:丁晓