资源调配、灾后重建：当前抗疫有哪些他山之石可借鉴？

当前，在党中央集中统一领导下，一场全民动员的新冠肺炎疫情防控总体战正在全面展开。这又是一场注定会被载入史册的公共卫生应急事件。

2003年“非典”事件后，我国逐步建立了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系，即国家突发公共事件应急预案体系和应急管理体制、运行机制和法制。《国家突发公共卫生事件应急预案》在2006年2月印发实施。2008年，政府工作报告郑重宣告了“全国应急管理体系基本建立”，并在当年的汶川地震过程中经受考验。时隔17年之后，我国的公共卫生应急体制再次面临考验。

由传染病、巨灾等带来公共卫生事件是全人类共同面临的威胁和挑战，世界卫生组织（WHO）和各国政府都其给予高度重视，美国、日本等发达国家都建立了全国性的应急体系，并根据不断出现的新情况、新问题加以改进和完善，其中概括总结出的理念认识和实践做法值得我们吸收和借鉴。

相对于公共管理的常规事件和其他类型的应急事件，公共卫生应急管理有其共性，也有其特性，概括起来，对应此次新型冠状病毒的疫情防控工作，如下四个方面的科学理念将有助于提高我们的认识并制订更有针对性的对策。

威胁的常态性

从公众感受的角度，重大公共卫生事件仿佛都“突如其来”，然而从应急管理的角度，公共卫生灾害绝非偶发，而是常态。

翻翻中外史书，重大瘟疫事件贯穿着整个人类历史，直接影响到帝国的覆灭和文明的衰败。《中国疫病史鉴》统计，从西汉到清末，中国有史可查的大型瘟疫至少发生过321次，平均每六年一起。尽管现代科技和医学已经取得了高度的进步，但是病毒与医药之间的较量始终没有停止，“非典”、高致病性禽流感（H5N1）、中东呼吸综合征（MERS）、埃博拉等等，可谓层出不穷。与此相对应的，公共卫生应急管理也必须常备不懈。

当前，面对疫情全面扩散的趋势，全国一盘棋，党中央统一指挥、统一协调、统一调度至关重要，各地各级地方政府也应该担当起自己分内的公共卫生应急管理的责任。“属地管理”是应急的基础性制度，县市等基层政府直面各种突发事件，处在应急管理第一线，必须承担平时监督、应急响应的首责，上级和中央的力量只有在地方的请求下方才介入。“风起于青萍之末”，如果基层能及时有效地担当其责，那么疫情防控才不至于被动。

资源的短缺性

应急的本质特征就是时空的局限性，事件往往出现在特定的空间区域并带有极强的时间紧迫性。这一特征决定了，在特定的时空范围内，应急资源（人力、物力、财力、专业）必然会出现相对的短缺性。此次应急过程中出现的“口罩荒”、“防护服短缺”、“病床不足”等问题是不可避免的，而真正的问题是如何在尽可能短的时间内实现资源的最优化配置。

应急资源的配置取决于两个方面：第一，应急资源的储备；第二，应急资源的调配机制。在第一个方面，实事求是地讲，任何储备都是不够的。美国的《医疗与公共卫生特定部门应急计划》指出：美国每年有2.62亿人次去医院急诊科挂号，正常情况下，80%的医疗资源和60%的病床都被占用，任何重大公共卫生事件都将意味着不堪重负。美国提出的解决方案是：建立政府（跨部门）、企业、社会组织之间的“伙伴机制”，动员全社会参与应急资源的储备、输送与分配。

日本政府2016年发布的《防灾4.0专家提案》说得更为直白：当类似1995年神户大地震、2011年东日本大地震及海啸等超大灾害来临时，不要坐等政府来救你，因为你的家园被摧毁的同时，医院也被摧毁了。公共应急资源的“公助”势单力薄，公民和企业的“自助+互助”要成为主体应对灾害，让每个人每个机构把防灾作为自身的课题，在各自所属地区常态化展开准备。

信息不对称性

重大公共卫生应急信息包括三个方面：（1）对灾害和威胁本身的认识，如对病毒及其传染性、危害性的认识，临床诊疗和应急处置的措施和方法，客观上有一个不断深化过程；（2）灾情信息，损害的程度、区域、部位以及后续威胁，这对应急指挥和资源的调配至关重要；（3）公众信息，让公众及时了解灾情、疫情状况，自觉做出配合。

这三方面的信息在应急过程中都会出现不对称的状况，而信息的失真、混乱、不畅则会造成应对的失误、资源的浪费乃至引发公众的恐慌。

应急信息的共享和发布并非舆论宣传，也不是简单的真相问题。应急管理的终极目标是为民众创造“安全感”，如果不加处理的信息造成恐慌和更大的“不安全感”，那也就是失去了应急的意义。因此在重大公共卫生应急管理当中，应建立有党政领导、医疗专家、风险管理专家、媒体和社会心理学专家参与的专门机制，提供权威、可信、及时、专业和针对性的信息。

后果的连锁性

当重大公共卫生事件降临的时候，民众最直接的关注点必然是生命安全：死亡率、康复率、救生人数。作为人之常情，“人命关天、生命至上”的关切无可厚非。然而，公共应急是一个复杂的系统的工程，有赖于一条相互依赖的“功能生命线”：如果没有电力能源、交通系统、给排水系统、通信以及其他应急服务的保障，生命救援也无从谈起。

在另一方面，一场重大的自然灾害或疫病，也会对国民经济和人民生活的各个方面产生连锁性破坏。因此，减少死亡人数并非应急管理的唯一指标，如何让企业和国民经济提升抗灾的业务连续力（BCP）从而保持经济发展，如何让民众尽快重建和恢复日常生活，这些问题也应该在应急管理的全盘考量之内。

日本提出了兼顾生命救助和经济可持续发展的“防灾强韧性模式”。美国将应急管理的使命明确为五个方面：预防（Prevention）、保护（Protection）、缓解（Mitigation）、响应（Response）和恢复（Recovery），特别强调了快速恢复能力（Resilience）的建设。

当前正处于防疫决战的关键时刻，确诊、疑似人数增量放缓，是否处于拐点有待观察。随着原定防疫期和春节假期的结束，元宵节过后，应急管理者应尽快制订相应预案：（1）如果放松隔离，如何继续做好防疫工作？（2）如果继续隔离，如何舒缓企业、民众的生产生活困境？

我国的应急管理体系肇始于17年前的“非典”，如今这场新型冠状病毒疫情再度考验着我国的应急管理体系和能力。17年前，中国的GDP占全球的4%，如今超过16%，在强大国力的保障下，我们一定能打赢这场疫情防控总体战。强大的国力同时意味着巨大的国际影响力，这场疫情已经引起了世界各国的关注，由此带来的问题是：同17年前相比，我们能不能做得更好？从这个角度看，应急管理理念和体制的更新与完善是一个更为重要和紧迫的课题。

（作者系“第一反应”特邀专家、联安研究院副院长）