重建农村公共权威和分配规则,化解错综复杂的农民利益纠纷

望超凡/武汉大学中国乡村治理中心博士研究生

2021-10-19 11:45 来源:澎湃新闻

福建莆田平海镇的刑事案件日前引发了关注。据报道,嫌疑人和被害人之间存在围绕建房问题的历史矛盾,积怨在多年后爆发,酿成惨案。感慨之余,我们需要深思,这一案件背后的形成原因是什么?又该如何避免类似的事情再度发生?
从本人长期的基层调研经验来看,这次的案件实际上反映了当前的我国农村的一大问题,即矛盾纠纷没有一个有效的调解机制,很多矛盾纠纷无法被解决,只能积累下来,然后在一次剧烈冲突中爆发。这种爆发都常常会伴随着身体暴力,有时甚至还会将一些灰黑力量卷入其中,严重影响农村居民的生活以及农村社会的稳定。当前的我国农村社会已经进入了矛盾纠纷的多发期。改革开放以来,我国农村社会的发展大致经历了三个阶段:2000年以前,农民的主要收入来源于种地,因而对于土地非常重视,经常由于耕地和山林的边界发生纠纷;2000年到2010年左右,农民大量外出务工,农村只剩下了老人孩子,由于农业收入不再重要,于是农村里矛盾快速减少,此时的农村可以说非常平静;但在2010年之后,农村有了新的变化,一是国家对农村进行了大规模的投资,开展了一系列旨在改善农民生活水平的治理活动,使得农村生活环境得到了大幅度改善,农民回乡建房成为了潮流;二是工商资本大规模下乡,在政府的号召下,近年来各种工商资本大规模下乡投资农村产业,农村的存量资源开始变成了流量资源,各种农村资源都有了变现的可能性。例如在当前的农村,农民即使不种地,只需要将地租出去,一亩地每年也能带来至少600元的租金收入。
由于农村的利益突然变多了,农民之间的利益矛盾也就多了起来,尤其是与土地相关的矛盾多了起来。农村土地主要分为耕地、山林和宅基地,其中耕地的边界较为固定,无论利益多寡,农民都很少会因为耕地产生矛盾。但是山林的边界是不清晰的,而现在山林租出去便有租金,被征地了还有丰厚的补偿,因而每个农民都想多占一点,于是矛盾纠纷便产生了。例如我在安徽某村调研时看到,当地以前在划分竹林时是依据山头来分,一家分一个山头,这种分法偏差可以多达十几亩,2019年当地建了一个竹制品加工厂,有老板到该村承包竹林,一亩地一年的租金达到200元,这导致原本平和的山村突然炸了锅,村民之间立刻陷入了激烈的纷争中,不少人还因此大打出手。与山林引发的纠纷相比,更激烈的由于宅基地引发的矛盾,中国人来说,房子不仅是用来住的,还是家的载体、地位的象征、立足的根基,中国人对于房子一种特殊的感情,因此在建房子的时候,所有人都希望可以建得大一点、多一点。但是房子建得大、建得多就需要占用更多的土地,而能用于建房的土地资源是有限的,一户人家占用的面积多就要压缩其他人家的面积,这必然会导致矛盾。
在矛盾纠纷日渐多发的情况下,当前我国农村社会却在逐渐失去矛盾调解能力。如前所述,现阶段农村社会中的矛盾纠纷基本上都是利益纠纷,要解决利益纠纷,关键是在纠纷各方之间划出一条大家都认可的利益边界。
在传统社会中,官府的治理能力有限,对农村社会主要是采取“简约治理”。对于各种民间纠纷,主要是依靠“乡绅”群体来进行处理,这些乡绅往往都是一些年纪较大、通晓事理、甚至可能当过官的人,他们在农村社会中很有威望,深受农民信任,因而当出现了矛盾纠纷后大家都会找到他们,由他们来进行调解;而他们也需要在这种场合中发挥作用,从而巩固自己的权威。与此同时,传统农村社会是一个“熟人社会”,农民之间存在紧密的社会关系,并且在可以预期的未来,都还将继续一起生产生活、相互扶持,因而在处理矛盾纠纷的时候每个人都会从彼此关系出发,不会锱铢必较。因此,乡绅在调解矛盾时,只需要针对具体矛盾讲道理、摆依据,然后依照惯例划定各方利益界限,便能化解矛盾。
从新中国建立到2000年以前,虽然传统的乡绅群体消失了,但是社队干部接替了他们的位置,在农村社会中承担着调解矛盾的功能。在这一时期,社队干部对于矛盾纠纷的调解方式和以往没有本质区别,只是他们的权威来源从文化修养和宗族结构变成了村集体赋予。实际上,这种矛盾纠纷的处理方式也得到了国家的认可,1988年,国家在制定《村组法》的时候,明确规定了对于不涉及刑事责任的社会纠纷,可以交由农民自己通过“村民自治”的方式加以解决。但是随着我国社会整体的持续快速发展,当前的农村社会已经发生了剧变,使得传统的矛盾调解机制的逐渐失效。
首先,农村社会中的人际关系发生了改变,人与人正变得日益冷漠,这使得当出现矛盾之后,农民不会再相互退让,而是会锱铢必较,导致矛盾无法化解。在当前的农村社会中,打工已经成为了农民的主要收入来源,农民之间的社会交往正在快速减少,同时,消费主义、功利主义价值观已经浸透了农村社会,农民也逐渐变成了精致利己主义者,这导致农村社会内部的社会关系日渐稀薄。当利益矛盾无法再用社会关系来进行润滑,就会变成赤裸裸的利益冲突,更加难以调解。
更重要的是,当下的农村社会中已经没有了一个能够受到普遍认可的公共权威。传统的公共权威来自于传统文化和宗族结构,集体化和改革开放初期的公共权威是来自于强有力的集体组织,但在当下的农村社会中,传统的宗族结构已经消失,集体组织也失去了强制能力,因而即使是村两委组织,也已经失去了让人信服地划分利益界限的能力,在这种情况下,其实很多时候并不是村干部不想调解矛盾,而是村干部根本无法调解。在我调研过的一些地区,例如湖北省和安徽省的一些县份,当地甚至出台了政策,规定村干部每调解一例民间纠纷,政府对于调解人奖励现金100元,上不封顶,但是即便如此,村干部一年也调解不了几例纠纷,不是村干部不想挣这个钱,而是老百姓已经不信服他们的调解了。
当农村社会失去了调解能力后,各种矛盾纠纷便只能不断积累了,直到最后以极端的形式爆发出来。
对于这个问题,国家的基本思路是试图利用“送法下乡”来加以解决。具体而言,就是由司法机构使用有国家背书的法律来为农民调解纠纷。自1997年提出“依法治国”以来,便一直在有意识地向农民普及法律知识,并设立基层法律机构,引导农民用法律来解决矛盾纠纷问题。根据我们的调研,当前全国绝大部分地区的村委会都聘请了专业的法律顾问,每个乡镇都有司法所,每个县都有人民法院。但国家主导的“送法下乡”在调解农村社会矛盾问题时能发挥的作用十分有限。
这首先是由于司法系统的应对能力不足。当前农民之间的纠纷都是利益纠纷, 仅靠法律顾问和司法所的劝解是解决不了问题的,要真的实现利益划分就要上法院打官司,但是中国太大了,农民太多了,相较于司法系统的应对能力,农村社会中每天产生的矛盾数量都是一个天文数字,依靠法院判决是无法解决这么多矛盾纠纷的。以此次案件的事发地莆田市秀屿区为例,截至2019年,该区常住人口为50.1万,农村人口占比56.4%,数量为28万余人,但是只有一个人民法院,仅靠打官司,显然是无法解决农村矛盾纠纷问题。
其次,法律在农村中的实际效力是有限度的。法律是一套规则,其背后是国家公权力,但是农村社会内部也有自己的规则,其背后是各种传统与情理,在农村社会中,情、理、法之间存在分歧是常有是事情,例如在农民看来,当受到他人的身体暴力时“打回去”是很正常的行为,甚至出现一些“过激行为”也是可以理解的,但是从法律上来讲这绝对是不行的,后果严重时还会导致刑事责任。这种理和法之间的冲突使得很多农民对于法律的态度比较消极,在遇到矛盾时不愿意寻求法律渠道来解决。因此,单纯依靠法律难以解决所有农村社会矛盾。
在当前这种状态下,有些问题突出的农村就像是一个“高压锅”,农民之间的矛盾每天都在产生,但是无法得到化解,只能积累在那里,直到某一天突然爆发,酿成惨案。显然,我们不能放任这种现状继续发展,必须重新建立一种能够有效化解农村社会矛盾的体制机制。
如前所述,司法判决由于其应对能力的限制,并不能作为农村矛盾调解的常规手段,因此,要建立适合农村社会的常规性矛盾化解机制,我们依然需要在农村社会内部进行探索。传统矛盾调解方式之所以失去效力,其问题主要出在两个方面,一是农民之间的社会关联出现了弱化,各种利益矛盾都变成了赤裸裸的利益冲突;二是农村社会内部失去了能够调解各种利益矛盾的公共权威。其中,社会关系弱化的问题是无解的,在当前时代背景下,农村已经无法再回到过去那种温情脉脉的“熟人社会”了;但是对于公共权威缺失的问题,农村社会还有“回旋”的余地。
要在农村社会中重建公共权威,首先需要重塑公共主体。村级组织是农村社会中最重要的公共主体,在当前时代背景下,重建其公共权威显然已经无法再依靠宗族文化和强制能力了,从全国各地的基层治理实践来看,强化民主实践是树立村级组织公共权威的首要路径。实施以村民和村庄为本位的农村治理。通过民主选举的政治过程,可以将真正受到农民认可的村民选为村干部;通过实施以农民和村庄为本位的治理活动,可以让村级组织和村干部进一步获得农民支持。通过将村民组织起来,并切实代表村民开展治理活动,便能够重建村级组织的公共权威。
其次,需要推动村庄内生利益划分规则的形成。要有效调解农民之间的利益矛盾,不仅需要有权威性的调解主体,还需要有普遍认可的利益划分规则。基于农村社会的特殊性,这种利益规则不应是法律条文的翻版,而应该在不触碰法律底线的情况下结合村庄的地方性规范来制定,从而获得农村居民的普遍认同。在获得区域内农村居民的一致认同后,还应赋予其法律效力,从而强化其划分利益界限的效能。
当农村重新有了广受认可的公共权威和利益分配规则后,才能够对各种新增利益进行清晰且受到普遍认可地分配,进而化解日益激增的社会矛盾,防范各种恶性事件于未然。
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