从“九龙治水”到“攥指成拳” 综合行政执法改革的内蒙古样本 | 政法
记者|任晓宁
责编|薛应军
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“凌晨一点多，我们发现有人偷挖沙子，赶紧报告给镇里的综合行政执法局。他们很快赶过来进行了处理，否则，我们的草牧场全被破坏了！”内蒙古自治区巴彦淖尔市乌拉特前旗白彦花镇达日盖嘎查牧民乌日娜告诉民主与法制社记者。
白彦花镇是内蒙古历史文化名镇，北依乌拉山，南邻母亲河，东与包头市接壤，南与鄂尔多斯市隔河相望，京藏高速、110国道、包兰铁路横贯全境，交通区位优势明显，旅游资源丰富，农、林、牧、水、工业集聚，商贸、餐饮、旅游等第三产业齐全。但突出的镇域特色促进了当地经济的繁荣，也给当地行政执法增加了难度。随着美丽乡村建设、全域旅游等工作的推进，当地派驻乡镇执法部门分散、难以形成合力等问题日益突出。为了解决这些问题，内蒙古自治区积极推进综合行政执法改革试点工作，2017年3月，白彦花镇被确定为综合行政执法改革试点镇。
打通综合行政执法“最后一公里”
据了解，内蒙古自治区党委、政府自我加压、主动作为、高位谋划，选取了全区改革基础较好的4个盟市、2个计划单列市、8个旗（县、区）开展综合行政执法改革试点。
在此之际，巴彦淖尔市主动请缨、积极作为，将试点由1个旗县探索扩展为全市范围推进，就综合行政执法改革进行大胆探索和实践。乌拉特前旗被确定为巴彦淖尔市综合行政执法改革试点旗，白彦花镇被确定为全旗综合行政执法改革试点镇。
在综合行政执法改革过程中，白彦花镇承接权责84项，包括行政处罚69项、行政许可9项、行政给付5项、行政确认1项。2017年4月，该镇按照组建机构、整合职能、分片执法、网格管理、强化宣传的工作思路，在白彦花镇原综合执法中队基础上，整合国土资源所、市场监督管理所、司法所等派驻机构，以及街道办、农牧业服务中心、文化卫生服务中心等镇政府内设机构，组建了白彦花镇综合行政执法局。其主要负责所辖片区村镇管理、美丽乡村建设后续管理、市场监管、国土资源等方面的综合行政执法工作。
据白彦花镇综合行政执法局局长任帅介绍，该局成立后，充分利用区域内技防全覆盖系统等信息化手段，将综合执法调度监控中心与镇域10个嘎查村85个探头和集镇街道45个高清探头联网，并按照网格化管理模式，将分布于19个自然村的20名协管员作为网格员，让其发现问题用远程对讲机第一时间向执法局监督举报。执法人员用手机APP、执法记录仪在第一现场调查取证，调度监控中心用双向互动信息平台第一时间开展调度指挥，利用现代科技手段实现了综合行政执法与互联网的深度融合。此外，通过乌拉特前旗政府协调，为该局配备了综合执法车辆2台，设立了执法举报电话，配发了执法人员制服，逐步实现了执法证件、服装标识、执法平台、法律文书和执法印章“五统一”，做到了规范执法“运行好”。
“我们按照监控、接案、登记、分配、处置五步运行开展执法，达到了高效执法、文明执法，执法为民、执法便民的目的。此外，我们还配备了夜勤中队，保证24小时执勤、出勤，确保对违法行为及时处置。”任帅说。
“白彦花镇大一点的河槽有19条，以前私挖乱建、盗采砂石、环境污染、卫生差等问题十分突出。”白彦花镇党委书记段飞翔说，“基层社会治理、综合行政执法给乡镇政府赋权后，我们可以第一时间、第一现场、第一责任快速有效处理违法问题，既能实现了综合行政执法局一支队伍管全盘，又能整合执法力量，真正打通综合行政执法的‘最后一公里’，辖区群众非常满意。”
据了解，今年7月，白彦花镇获得2017-2019周期国家卫生乡镇荣誉称号。聊起小镇面貌的改变，白彦花镇个体经营户郭茂忠说：“2017年以前，我们街道商户随地乱摆摊问题突出，有的商户摆摊把路都占了。镇里有了综合执法局后，大家不乱摆摊设点，街道畅通了，卫生好了，环境也好了。”
白彦花镇只是内蒙古扎实推进综合行政执法改革的一个缩影。曾主导并全程参与包括白彦花镇在内的全旗18个综合行政执法队伍试点改革的乌拉特前旗旗委编办主任刘和平说：“开展综合行政执法改革，我认为也是建设服务型政府。”
刘和平2016年被调任到乌拉特前旗旗委编办工作，当年年底启动综合行政执法队伍改革。一切从零开始，没有可供参考的样本和可供借鉴的经验，为了更好地推进综合行政执法改革，刘和平“操碎了心”——从最初制定改革方案，到为每一个试点执法机构选址，再到每一步推进落实，他都参与其中。回顾过往，刘和平说：“既然肩负使命，就要勇于担当，总得有人打破先例。”
实现综合行政执法“四个明显转变”
记者从内蒙古自治区党委编办了解到，2016年起，内蒙古自治区先后通过试点先行、纵深推进、全面推开、立法保障4个阶段，扎实推进综合行政执法改革，取得了显著成绩。
依法梳理执法事项，执法关系进一步理顺。一是全面摸清底数。重点摸清市、县、乡三级除行政审批权外的其他行政执法事项、执法机构、执法队伍、职能履行等情况，实时建立行政执法权力数据库，锁定执法职能。如巴彦淖尔市对市本级和旗县区行政执法事项进行梳理，市本级共梳理出6313项，旗县区平均梳理出5851项。二是理顺执法关系。明确行政管理与行政执法职责边界，重新整合分配行政执法事项，职能相近或交叉的归并，多头执法的归口一个机构负责。如在呼伦湖国家级自然保护区设置综合执法局，推动呼伦湖保护区的执法工作由多头执法变为集中执法。三是明确执法事项。以权责清单为依据，合理划分业务主管部门与综合行政执法机构及上下层级执法机构之间的执法权限，避免交叉执法。
同时，为了有效解决多头执法、多层执法和重复执法问题，采取精简内蒙古自治区本级执法队伍、推进部门内综合执法、探索跨部门综合执法、整合基层执法队伍等举措，在精简优化执法机构上下功夫。截至目前，内蒙古盟市执法机构由426支减少为147支，精简率65%；旗县（市、区）执法机构由2436支减少为956支，精简率61%。
此外，为了切实解决基层执法力量不足问题，着力推动执法重心下移，内蒙古自治区将与群众生产生活直接相关的80项执法权力下放到基层，连同自治区赋予的执法事项和旗县级政府部门委托的执法事项，全部纳入统一执法，有效拓展执法范围，做到“管到底、管到位”。充实基层执法力量，实行“编随事走，人随编走”，坚持职能整合和权限下移同步、机构调整和编制划转同步、队伍建立与人员移交同步原则，充实基层执法队伍。采取划片执法、网格管理、乡村联动、“综合+联合+调解”“执法+说法+交流”等执法新模式，实现执法全覆盖、监管无死角，把小事消化在嘎查村，把大事解决在苏木乡镇。
巴彦淖尔市委编办副主任赵永宽介绍，通过扎实推进综合行政执法改革，巴彦淖尔市实现了“四个明显转变”：通过部门内整合、跨部门整合、跨层级整合，实现了行政执法由“庞杂无序”向“精简有力”转变；通过推进执法机构和执法力量“两个下移”，实现了行政执法由“分散薄弱”向“集中高效”转变；通过指导和提升综合行政执法标准化建设水平，实现了行政执法由“粗放式”向“精细化”转变；通过有效解决行政执法领域存在的突出问题和困境，实现了行政执法由以前群众“不满意”到现在群众“很满意”转变。
内蒙古富川饲料科技股份有限公司董事长陈怀森对综合行政执法改革的成效深有感触：“过去管理企业的部门有城管、食品药品、农牧等七八个，这些部门分头检查，很多检查交叉重复，有的标准还不一样，企业疲于应付、无所适从。现在通过综合执法，一个部门管，一个部门培训，企业省了很多事，更有精力抓发展。”
确保综合行政执法“有法可依”
为进一步规范和保障基层综合行政执法改革、提高基层行政执法效率和水平、推动基层治理体系和治理能力现代化，2020年7月23日，内蒙古自治区人大常委会第二十一次会议高票通过《内蒙古自治区基层综合行政执法条例》（简称《条例》）。该《条例》自2020年10月1日起施行。
《条例》共21条，主要规范了5方面内容：赋予苏木乡镇人民政府和街道办事处基层综合行政执法主体地位；建立综合行政执法事项的赋权清单；规定苏木乡镇人民政府和街道办事处与旗县级人民政府有关部门派出机构执法联动；提出基层综合行政执法工作要求；细化基层综合行政执法保障措施。
内蒙古自治区党委编办副主任张小平介绍说，《条例》的出台，就是要通过制定地方性法规，解决苏木乡镇人民政府和街道办事处综合行政执法主体地位的问题；通过明确行政处罚权限、规范行政执法行为，解决违规执法、执法扰民问题；通过加强执法队伍规范化建设，提高信息化水平，解决执法效率不高、执法不规范问题。
张小平认为，开展综合行政执法立法，可以从根本上解决执法领域存在的自由裁量权过大、同事不同罚，多头执法、多层执法、重复执法、执法扰民，“看得见、管不着”等突出问题，减少执法层次，提高执法效率和执法水平，为经济社会持续健康发展提供体制机制保障。
据了解，内蒙古自治区近年来先行先试，扎实推进综合行政执法改革，其做法及成效得到了中央有关单位的充分肯定，先后两次在全国会议上作典型发言，并向其他地区介绍经验。
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原标题：《从“九龙治水”到“攥指成拳” 综合行政执法改革的内蒙古样本 | 政法》