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现代化小城市,缘何重要?如何建设?
陈明
2020-09-08 19:16  来源:澎湃新闻
近日,一则“国家发展改革委印发实施系列文件全面推进县城建设发展”的消息引起各界普遍关注。
其核心内容是,着力提升县城及县级市城区的公共设施和服务能力,同时支持政策还将兼顾镇区常住人口10万以上的特大镇和近年通过“撤县(市)设区”新形成的市辖区的建设发展。
县城和县市级城区毫无疑问属于小城市的范畴,而撇开行政建制属性不论,仅从人口和空间角度讲,特大镇和新转置形成的市辖区也可以视作相对独立的小城市。从这个意义上讲,上述政策的核心议题可以解读为:我国已将建设现代化小城市提上政策日程。
去年4月,国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中确立了以城市群和都市圈为中心、构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略格局。这次系列文件的出台,将支持小城市发展的具体政策措施落实落地,意味着大中小城市均衡发展的政策框架初步形成。
小城市是城乡融合发展的关键纽带
处于城乡之际的小城市,发挥着重要的区域性中心节点功能,对于统筹推进新型城镇化和乡村振兴具有不可替代的关键作用,对中国这样一个农村居民数量仍旧庞大的国家更是如此。
首先,小城市是农业转移人口城市化的第一站。城与乡的分立是人类历史上的一个巨大进步。城市为是社会发展提供了活力和动力,城市化与现代化相伴而生,近代以来的人类发展进步往往伴随乡村人口向城市的大幅转移。当前,城市群是人口的主要集聚地,城镇人口向大中城市集聚的趋势短期内不会改变。但由于小城市靠近乡村、各项门槛较低,通常会成为农业转移人口首选的落脚点和向大中城市进军的出发点。目前,上述范畴内的各类小城市大约有2200多座,常住人口超过3亿,占全国城镇人口1/3以上,其重要性是不言而喻的。
其次,小城市对于乡村腹地具有重要的支撑作用。根据经济地理学研究的结论,能够在30分钟之内到达中小城市中心部的农村地域,农业的各项活力指标都比较高。其机理在于:
(1)小城市能够为农产品提供有形市场,距离越近,相应的食物安全里程越短,生鲜农产品的附加值就越容易实现。
(2)小城市可以为周边的小城镇和乡村提供更为全面的公共服务;农业现代化条件下,一些散居专业农户的社会事务也要依靠小城市进行管理。
(3)现代城市通常以若干专业化机构(比如企业总部、大学等)为支撑,小城市可以发挥专业化节点功能,从而带动乡村腹地逐步卷入社会化分工体系。
再次,小城市为返乡人口提供了最主要的就业渠道。中国城镇化仍处于快速发展阶段,这个过程中人口布局还会不断调整。新冠疫情发生之后,外出务工、特别是到东南沿海省份务工的人员有所减少。据大略估算,全国外出务工人员约减少了8%-10%,如果按照1.7亿外出务工人员计算,减小规模大约在1500万人左右。
笔者近期调研发现,这部分人并没有回到乡村,而是在城乡之际流动。有些人或许住在乡村,但其收入来源主要是在小城市或较大的乡镇。如果小城市能够得到充分建设,将有利于形成新的劳动力均衡布局,从而带动区域协调发展。
从上述意义上讲,建设一批现代化小城市,尽快补上小城市在市政设施、公共服务、环境卫生方面的短板和弱项,将为新型城镇化和乡村振兴战略协同推进、农业转移人口市民化以及促进国内经济大循环等奠定重要的空间基础。
优化城乡空间布局的延伸讨论
建设现代化小城市,仅仅关注具体的政策举措和项目安排是不够的,还需要将其置于优化城乡空间布局这一宏观政策范式中作出延伸讨论。
第一,关于小城市数量合理规模的估计。有学者根据若干约束条件估算后认为,在中国胡焕庸线以东400万平方公里的土地上,如果希望乡村发展具有较强的活力,那么至少要有3000多座城市。笔者认为,如果再考虑到西部一部分地区也要适度开发,这里至少要有500座城市,综合东西部情况,中国预计要有大小4000座城市才能支撑起广袤乡村的发展。
目前,中国拥有大小城市约2500多座(含特大镇和新设区),距离4000座还有较大缺口。要弥补这个缺口,现有的20000多个镇中至少要再发育出1000多座小城市。由于东中西部发展不平衡,东部地区城市密度已经很高,因此要有效支撑全局发展,实际需要建设的小城市比这个数字还要多。据此,建设(转置)1000座小城市这个目标已经有必要提上政策日程。
第二,部分小城市宜逐步实现精明收缩。近年来,东北、西北出现了一批衰退型城市。其实,衰退的不仅是县级以下的小城市,不少地级市也已经进入了衰退周期。从世界规律看,随着人口布局、产业升级等变动,部分城市衰退收缩是一个必然趋势。
城市收缩是一个长期经济趋势的结果,一般来说很难在短期内改变。对于这些城市而言,最好的出路不是谋求复兴或再增长,而是踏踏实实承认人地收缩的现实,通过产业转型、社会建设等保持城市活力,即实现“精明收缩”。此前新型城镇化文件中曾提出过收缩型中小城市要瘦身强体、转变增量规划思维的要求,虽然本次系列文件中并未重申,但建设现代化小城市不能忽视这一点。
第三,政策的进一步延伸是加强建制镇的镇区建设。从乡村振兴的普遍经验来看,中心镇区在乡村发展中具有重要的带动作用。当前,我们很多镇区带动力不强,直接影响了乡村振兴战略的实施。
一是人口居住分散。我国中西部地区大量镇区人口不足万人,作为一个居民点不具有稳定性,难以形成人口聚居的规模效应。
二是公共服务资源分散。现在大部分镇区的教育、医疗资源配置都没有达到最优规模,居民为了享受更优质的服务会用脚投票,到更高层级城市获得服务,长此以往将造成恶性循环。
三是镇区专业化水平低。大量中心镇区缺少有竞争力的产业和企业,难以发挥带动整个镇域进入专业化市场分工的节点作用。要实现城镇化与乡村振兴的协同推进,现代化小城市建设取得一定成效后,相关政策有必要进一步向建制镇镇区延伸。
政策含义
优化城乡空间布局。把握人口迁移规律的基础上,通过空间布局优化引领人口布局,不再建设中小规模的过渡性居民点,促进人口向小城市和中心镇区集中。将乡村分散的公共服务资源向小城市和中心镇集中,力争用10-20年时间,在既有20000个左右的镇当中,发育出1000个人口5万-10万的小城市。
实现城镇精明收缩。由于自然因素和经济趋势的影响,应预见到东北、西北等地区的大部分县城、乡镇可能都会走向衰落。这种情况下,宜将资源上收到地级市或者部分重点县城进行统筹协调,调整区域内部区划格局,最大限度减少资源耗散;除把住重要战略要津,宜放弃对衰退型城市的财政性投资开发,只保民生底线。
改革绩效考核指标。确立符合城市规模和特征的绩效考核指标,使指标体系更具可比性、更符合现代化经济体系特点、更能反映城市健康发展水平。具体指标包括:
(1)新增单位建设用地产生的GDP;
(2)单位GDP增量带动的就业增幅;
(3)人口增长与住宅用地供给挂钩水平;
(4)城市居住区密度的改善;等等。
(作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员)

责任编辑:蔡军剑

校对:栾梦

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