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《参与式治理的兴起》:以人大预算监督问责推进现代国家治理
刘志广
2020-09-08 19:15  来源:澎湃新闻
2020年8月,修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》终于以国务院令的方式颁布了,而这距离历经十年、四次审议并跨越三届全国人大之后终于在2014年8月31日审议通过的大修版《中华人民共和国预算法》又过了整整六年。
显然,这种艰难不能简单地被归于立法审慎,其过程虽未见“惊心动魄”,但却是《深化财税体制改革总体方案》所强调的“深化财税体制改革涉及中央和地方、政府和企业以及部门间权力调整,是一场牵一发而动全身的硬仗”的现实写照。
必须承认的是,虽然无论是大修后的预算法还是姗姗来迟的预算法实施条例都有很多可圈可点的历史进步之处,但缺陷也依然是那么明显并让人感到十分遗憾。这就进一步充分表明,基于行政内控、以部门预算改革为主的预算治理改革已经面临自身难以突破的瓶颈,必须借助人大对预算的政治外控来予以强化和优化。
作为复旦大学出版社2020年出版的《财政政治学文丛》第一批新书之一,华东师范大学政治学系副教授王逸帅博士的新著《参与式治理的兴起:地方人大公共预算监督问责的模式与实践》,为我们深入思考这一问题提供了十分有益的参考与借鉴。《参与式治理的兴起:地方人大公共预算监督问责的模式与实践》,王逸帅 著,复旦大学出版社2020年4月出版

《参与式治理的兴起:地方人大公共预算监督问责的模式与实践》,王逸帅 著,复旦大学出版社2020年4月出版

财政社会学的创始人葛德雪(Goldscheid)有一句名言,“褪去一切具有误导性的意识形态,预算就是一个国家的骨骼。”而新中国的主要缔造者毛泽东也曾强调,“国家的预算是一个重大问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定了政府活动的范围和方向。”
但是,怎样让“国家的骨骼”变得强健并推进“整个国家的政策”和“政府活动的范围和方向”的合理性呢?这正是建立现代国家治理体系和提升现代国家治理能力所必须面对和解决的问题。
“在行政部门的仁慈和正直没有在治理文化中得以根深蒂固以及选举问责没有充分完善的地方,有意义的立法机构外部制衡的缺乏通常会为浪费和腐败大开方便之门,并且带来较差的预算结果。钱袋子是一个强大有力的工具……这种掌握钱袋子的权力可以被认为是最完善和有效的武器,任何宪法利用这种武器,都能把人民的直接代表武装起来,纠正一切偏差,实行一切正当有益的措施。”这是我们在王逸帅博士新著的导论,开篇就可读到的汉密尔顿的一段名言。同时,王逸帅博士在新著导论的第一句话就强调,“作为现代民主治理体系的一个组成部分,强大有效的立法机构是确保政府向公众负责的重要外部控制机构。”她以这样的方式非常鲜明地定下了其新著的基调和意义,并以预算监督问责推动政治问责作为其研究的主线,努力地向我们揭示了这样一幅中国的现实图景和前景,即强化和优化预算监督问责,有利于拓展政治问责的传统内涵和运作空间,并对地方权力结构的民主化和政治系统的开放性产生显著的影响。
通过立法机构的管钱来管事管人,这是现代国家成长与治理的普遍历史经验。虽然西方各主要国家的立法机构对预算的具体政治外控安排存在较大差异性,但西方学者所推崇的以选举为底线的民主化研究模式却使它们获得了某种统一性,这也致使过去几十年来中国地方人大在预算审查监督等方面所进行的改革和所取得的成效,在很大程度上被忽视或被轻视了。
与国内外各种主要对中国人大进行批判性审视不同,王逸帅博士基于长期对西方立法机构与中国人大的比较研究,特别是基于她对中国地方人大改革的长期调研与跟踪研究,敏锐地从中发现了各种建设性力量。她将这些建设性力量概括为中国地方人大预算监督问责改革的多元模式与路径,并将它们置于一个基于对人民财政主权、政治问责和预算治理理论进行本土化修正后的以人大为中心的合作治理预算监督问责框架之中,其绩效标准包括透明性、回应性和控制性,其维度包括外部问责环境和机制、内部问责过程和类型,其要素则包括权力结构、制度力量的完备性、监督工具和机制以及主要行动者。
根据地方人大在多元权力关系中的地位以及预算监督问责绩效的高低等,王逸帅博士将我国地方人大预算监督问责实践分为边缘依附型人大、中间观望型(潜力型)人大和参与治理型人大三种类型。其中,参与治理型人大是指在党政-人大以及人大-公众等多元权力关系中能够妥善应对,以多元参与和合作的策略而非强势的姿态使其地位呈现日渐增强的态势。
这种本土化的类型学思考,非常贴合中国现实并具有让国人容易理解的中国语言风格,从而更具有批判性建设的力量。比如,其边缘依附型人大,就是对人们生活中所说的“橡皮图章”型人大或“举举手”型人大在学术上的概括;而中间观望型人大,则可以让我们想起道听途说的某位地方人大主任的内心独白,“不做不好意思,做多了不够意思,做一点意思意思”,因为在“不做”、“做多了”和“做一点”的背后,已经包含了一定程度的“知”和“行”,在合适的条件下,它是有可能在“真知”之上实现“知行合一”的。我猜,这也许也是王逸帅博士在中间观望型的后面,加概括注明为“潜力型”的原因吧!
地方人大的预算监督问责,特别是地方人大财政预算初审及其改革,是近年来中国一些地方人大在中国特定政治生态中积极发挥作用的领域并且已经取得了诸多地方性经验。王逸帅博士凭其扎实的学术素养敏锐地发现了这些低调、具体和务实的不同做法所凸显的内在价值并洞察到这些改革实践对中国构建现代国家治理体系、提升现代国家治理能力的深远意义,即“在转型时期,探析人大预算监督问责的多元模式和兴起路径显得尤为重要。它不仅可以控制腐败、确保政府责任提供一条新的思路,而且通过对公众预算诉求的吸纳和制度化回应,激活人大的法定功能,在一定程度上协助化解转型期执政党和政府面临的治理困局”。
基于长期跟踪研究和大量调研与访谈等,王逸帅博士不仅提炼总结了1999年预算改革以来我国地方人大主要形成的三种推进财政预算初审的代表性模式,即以政策和预算绩效为抓手的人大预算初审模式、以部门预算全覆盖为导向的人大预算初审模式和以项目预算为重心的人大预算初审模式,还特别关注到地方人大预算审查监督努力逐渐拓展到整个预算过程的改革实践,其中特别聚焦了浙江省温岭市人大和上海市闵行区人大推进预算审查监督的改革,并照应到党的十八大以来各地落实中央关于人大加强预算审查监督改革的最新实践。
王逸帅博士的这部新著是一本时代感非常强的著作,其研究的一个重要特色以及在学术上的一个重要贡献在于,她没有将自己的视线仅仅局限于地方人大本身,而是将地方人大置于党政-人大及人大-公众等多元权力关系格局中,并致力于揭示一些地方人大在党政主导的环境中对预算的政治外控改革是怎样兴起并逐步发挥、巩固其作用的。
通过细致的条理分析和丰富的访谈纪录等资料信息,王逸帅博士向我们还原了这些改革的主要场景和推进过程,从中我们不仅看到了一些地方人大以自己的“主动”赢得党委重视和政府支持,也看到一些地方党委以人大-党委-政府间预算权力结构的规范化为前提主动谋划地方人大的预算审查监督制度改革。
在相似的体制化权力结构中,这些积极的改革凸显了人格化权力结构的重要性,也就是党政主要领导所具备的现代国家治理理念及将现代国家治理理念贯彻落实到实践中的意愿,这就是新时代的初心、使命和担当所应该看重的吧!
同时,我们也看到,这种人格化权力结构的差异也形塑了各地人大预算审查监督改革的多样化模式,而它们在发展中的相互借鉴和日益交融,却让我们看到了中国特色的人大预算审查监督问责模式的雏形,这是一种以人大为中心、多元参与合作为特色的预算审查监督问责格局,它注重党政-人大权力主体间的预算合作而非预算竞争,并呈现较强的民生和绩效取向。
王逸帅博士的多元权力关系视角非常贴合中国的现实政治生态,这也就使她对当下提升地方人大预算审查监督问责绩效的未来路径的思考更富现实价值,这是一个从外围制度化支撑、人大内部能力提升、公众和社会力量参与、改革创新的动力置入四个维度来突破现有改革限度以进行系统化改革设计的框架,而其中许多具体的改革建议也都具有很强的现实针对性和可操作性,如赋予人大预算草案修正权、着重增强与预算相关的委员会的力量、培育与公共预算监督问责相关的社会组织、增强人大代表选举的竞争性和透明度等。
在阿伦•威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)看来,“预算是社会秩序的反映;明智的预算必然反映协调的社会秩序,协调的社会秩序也必然带来明智的预算。”因此,“如果一个国家正在经历预算基本方式的变革,或是预期预算关系即将发生改变时,则必然可以推知其社会秩序也将发生剧烈变动。”熊彼特(Schumpeter)则曾指出,“一个社会的条件不是纯粹的,既有过去的残留,也包含未来的种子。”
读王逸帅博士的这部新著,让我们透过地方人大预算审查监督改革实践,看到在不长的时间里,我国社会秩序所发生的变化以及将要发生的变化,特别是她基于预算审查监督对参与治理型人大的深入分析,更是让我们看到了未来社会秩序成长的“种子”。
我们有理由相信,沿着王逸帅博士所提炼的参与治理型人大的改革路径继续前进,我们将很快能看到由此引发的各种有益变化。而这些变化,也终将为预算法及其实施条例在未来的进一步修订积累经验和力量。
我们现在最需要考虑的,是这些已有预算治理改革的融合经验,怎样在对各级地方人大的改革中推广开来,并引发更多的改革探索;而在未来,则需要考虑怎样将地方人大预算审查监督改革的多元经验或模式,上升为国家层面的改革主张和制度安排。
无论是对渐进的理性主义研究者来说,还是对理性的渐进主义改革者来说,王逸帅博士的新著都给我们带来了憧憬未来、谋划未来及争取未来的希望、路径与方法。而这,也是财政政治学(财政社会学)研究所希望揭示和带来的。
(作者刘志广为上海市委党校(上海行政学院)经济学教研部教授,经济学博士)

责任编辑:蔡军剑

校对:刘威

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