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新加坡住房模式能否成功复制于中国?
邹琳华
2020-09-03 21:24  来源:澎湃新闻
近日,有城市住建局负责人表示,要学习新加坡,未来的住房比例是“六比四”,即目标是60%市民能够住在政府提供的租赁或出售的住房中。这引发了较大的关注与争议。
新加坡住房模式能否成功复制中国大城市?
要回答这个问题,首先要弄清楚:新加坡住房模式的核心是什么?有哪些基本实现条件?
所谓新加坡住房模式,其核心是在城市人口规模适中且稳定的背景下,政府通过对土地资源的有力控制及财政巨额补贴,帮助本地居民以较低成本实现居者有其屋。新加坡住房模式的核心载体是组屋(性质上类似于我国上世纪90年代末的经济适用房)。政府投资兴建组屋,并以低廉的价格出售给国民。据统计,截至2016年,高达82%的新加坡公民居住在组屋里,组屋自有率在90%以上。新加坡由此成为高人口密度城市住房模式的典范之一。
当然,新加坡住房模式并非简单地由政府大规模供应低价住宅,它同样是一个复杂精密的体系。据笔者考证,其隐含基本实现条件至少包括:
一是人口规模适中且相对稳定。根据新加坡《2019年人口简报》,截至2019年6月,新加坡的总人口为570万。这个规模仅与江西省南昌市的人口规模((2019年末560.06 万常住人口)大体相当。如果城市人口规模基数过大或膨胀较快,则政府补贴全体居民建房有财政破产的风险。
二是政府掌控了相当数量的土地资源。新加坡在独立前,国有土地的数量约占国土总面积的60%左右。新加坡独立以后,国家通过较低成本征用个人土地的办法扩大了国有土地,全国私人占有的土地面积已由独立前的40%下降至20%左右。政府可以低成本提供大量土地供住房建造,才使新加坡住房模式成为现实。
三是政府财力雄厚,财政有能力和意愿补贴住房建设。新加坡政府对建屋发展局(HDB)提供大量财政补贴和住房发展贷款以实施组屋建设。由于组屋以低于建设成本价格出售,导致建屋发展局每年都发生巨额赤字(亏损),该赤字需要由政府补助金来弥补。从1960年开始拨款至2013年,HDB累计的获得的政府补助金为223.75亿新元。仅2017财年,新加坡政府为HDB提供的补贴为20亿新元。这得益于新加坡经济起飞,政府可支配的财力充裕,使得财政大规模补贴住房建设成为可能。
四是政府提供的福利性住宅仅需覆盖“本地居民”。新加坡既是城市又是国家,由于庞大的外来劳工并非国民,政府并无义务为其提供自有住房。新加坡《2019年人口简报》显示,新加坡570万常住人口中,公民350万占61.4%,永久居民53万占9.2%,非居民人口168万占29.4%。根据新加坡政府的相关规定,有资格申购新建组屋的仅为占常住人口61.4%的公民,且年满21岁(已婚)或35岁(未婚)。占常住人口9.2%的永久居民仅有资格购买二手组屋,但是二手组屋较一手组屋约升值30%,福利性已经大为减弱。这与杭州等城市的新房购房“万人摇”类似,一二手房价格倒挂是政府过度干预市场的普遍现象。
由于本地劳动力短缺,外来人员一直是新加坡劳动力的重要组成部分。2019年,新加坡总人口约570万,其中非居民人口接近170万,近140万为外来工作人士。占总人口约三成的庞大外来人口,没有资格购买政府组屋。他们要么以较高的市场价租购住宅,要么只能居住在条件较为恶劣的务工宿舍内(另一个版本的笼屋)。这些外籍劳工主要来自马来西亚、孟加拉国、缅甸等东南亚国家,从事着体力活,包括建筑、制造、海事造船、加工和服务业。统计数据显示,目前新加坡有多达32.3万名外籍务工人员居住在务工宿舍,其中20万人住在43家专用宿舍,每处宿舍可容纳3000至2万人不等。其余十余万人则住在工厂改建的宿舍,或是工地临时建造的小型宿舍。
来源:新加坡《2019年人口简报》

来源:新加坡《2019年人口简报》

 综上可见,经济快速增长政府财力雄厚、政府能以相对较低成本提供土地、城市人口规模适中且相对稳定、外来人口不享受住房福利共同构成新加坡住房模式的约束条件。只有这五个条件同时满足条件下,才可能形成一个闭环系统。缺少一个条件,整个体系就可能崩溃或无法良性运作。比如政府如果包揽外来人口的住房,或常住人口规模再扩大30%-35%,都可能使政府补贴系统无法运行。
再回过头来看看我国的城市住房体系,是否契合新加坡住房模式所需的五大隐含约束条件。
以深圳为例,首先,城市人口规模过大且膨胀很快,不能满足第一个约束条件。据统计数据,截至2019年末,深圳常住人口1343.88万人,比上年末增加41.22万人。十年间,深圳的常住人口从2010年的1035万人增加到了2019年的1343万人,净流入308万人。另据广东移动大数据应用创新中心2017年12月《基于移动大数据的深圳市人口统计研究报告》,2017年11月,每天生活在深圳的人数都超过了2500万,平均达到了2567.2万人。在扣除了“过客”和“访客”之后,估计的深圳常住人口2180万左右。显然,和新加坡的570万人相比,二者之间人口规模显然不在一个层次上。要实现新加坡住房模式,对政府筹措土地能力和公共财力的要求都可能几何倍增长。
其次,无法将广大外来人口排除在大规模的住房福利之外,不能满足第四个约束条件。深圳统计的常住人口1343.88万人中,常住户籍人口494.78万人,常住非户籍人口849.10万人。如果将非户籍人口849.10万人排除在外,政府仅解决常住户籍人口494.78万人的住房问题,问题将会大为简化。但我国正处于城市化阶段,每年大量外来人口涌入城市。同时又有大量人口从小城市进入大城市。这些外来人口既是新市民,同时也是深圳奇迹的创造者。如果将他们排除在发展成果之外,新建立住房模式将沦为少数人的福利而失去积极意义。如果要低价为包含外来人口的全体常住人口供应住房,深圳财力可能无法承担,也无法筹集对应的土地。
可见,中国作为人口大国,且仍处于相对快速城市化阶段尚未结束,城市常住人口规模和外来人口规模都十分庞大。这使得以新加坡住房模式为代表的封闭式住房补贴模式,无法在中国大城市有效运行。单纯复制新加坡住房模式,因脱离国情而终将失败。上世纪90年代未开始推行的经济适用房,其实就是以新加坡组屋为蓝本所设计。最初的设想是通过土地划拨的方式低成本建房,让多数城镇居民能以较低的价格购买经济适用房。最后由于地方政府财力限制和缺乏积极性,经济适用房模式很快溃败,商品房取而代之成为住房主导。在多数城市,经济适用房被改成仅面向低收入阶层的保障房。上海等城市在很长一段时间内还取消了经济适用房。此后二十年,房地市场迅速发展,居民住房条件得到长足改善,但房价也连续飙升。
从理论和现实经验看,中国作为人口大国,城市人口规模庞大,只有依靠市场机制的效率,才可能更好地解决多数人的住房问题。才能促进居民条件的不断改善。如果六成以上的城镇居民要依赖政府提供住房,由于政府组织供应效率的相对低下,居民住房条件将长期难以得到有效改善,一如房改前的状况。这将违背改革的初衷。
至于高房价及房地产泡沫,主要问题并不在于住房的市场化,而在于土地供应和金融体系的市场化不足。特别是城市政府通过土地拍卖以扩充财力,在一定程度上造成地价与房价的螺旋式上涨。一些针对房地产市场的投机炒作者,也主要是看准了土地供应缺乏弹性这条。
未来的发展改革方向,一是通过集体建设用地的市场化,建立多渠道的住房土地供应体系;二是通过区域一体化、城乡一体化,扩大城市居住半径;三是夯实城市政府稳定房地产市场的主体责任;四是改革住房金融体系,为居民家庭提供更多的政策性住房金融支持。
(作者邹琳华为中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组组长)

责任编辑:蔡军剑

校对:栾梦

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