地方债务｜国内大循环背景下，县域经济如何开出新路

在县域经济发展过程中，地方要立足本县资源优势。图为2020年3月23日，在湖南长沙县高桥镇扶贫产业基地，工作人员在摆放已植入菌种的菌包。

截至2018年末，我国大陆地区有333个地级行政单位（其中有地级市293个），2851个县级行政单位（其中有375个县级市、1335个县、117个自治县）。

7月28日，由赛迪顾问县域经济研究中心编制的《2020中国县域经济百强研究》发布，这份报告列出了大陆地区一百个经济最强县（县级市、旗），并全面总结了它们的区域格局和发展特征。赛迪顾问是一家咨询企业，隶属于工业和信息化部旗下的中国电子信息产业发展研究院。

据这份报告，2020年，那些百强县以占大陆不到2%的土地、7%的人口，创造了约十分之一的GDP；以占大陆全部县域不到3%的土地、11%的人口，创造了县域约四分之一的GDP。

但这些百强县的区域分布很不平衡，其中东部地区占68席，中部地区占21席，西部地区占8席，东北地区占3席。有些省（直辖市或自治区）缺乏发达的县域经济。

一、百强县经济发展的原因

总结百强县经济能发展起来的原因，我认为主要有以下几点。

首先是制度的先发优势。这主要是指东部沿海省份，那里的县域市场经济体系比较健全。

如浙江省义乌市，在时任县委书记谢高华领导下，1982年9月，义乌县委做出“开放义乌小商品市场”的决定，并由义乌县政府发出通告。这是全国第一份明确认同农民商贩和专业市场合法性的政府文件。在当时短缺经济的背景下，富有企业家精神的温州人、义乌人，在追求自身福利最大化的同时，创造了大量供给，极大满足了市场的需求，从而促进了义乌经济发展。

还有福建省晋江市。晋江位于福建省南部，陆域面积649平方公里。闽南人多华侨，改革开放初期即有部分海外资金进入这里，加上闽南人素有“爱拼才会赢”的精神，于是，利用1980年代和1990年代我国短缺经济的背景，晋江得以发展起来。2002年，时任福建省省长习近平曾提出“晋江经验”。“晋江经验”集中体现在“六个始终坚持”和“处理好五大关系”上，其最鲜明的特色是紧紧咬住实体经济发展不放松，最核心的经验是处理好政府和市场的关系。

截至2019年，这里的民营企业突破5.8万家，诞生了46家海内外上市公司，拥有2个超千亿产业集群、5个超百亿产业集群，以及安踏、恒安、特步、361°、利郎、七匹狼等国内外著名品牌，用福建省1/200的土地创造了全省1/16的GDP。此外，晋江还拥有“鞋都”、“伞都”、“拉链之都”、“陶瓷重镇”、“夹克之都”、“体育城市”等称号。

晋江在赛迪顾问发布的上述2020年中国县域经济百强排名中列第4位（2019年是第5位），在中国社会科学院财经战略研究院发布的2019年综合竞争力全国百强县排名中位列第6位。

福建省除了晋江外，还有福清市、石狮市、南安市、惠安县、闽侯县进入上述县域经济百强名单。很大程度上，那些地方不断涌现的民营企业家促进了当地县域经济的发展。

其次，依靠特大（或超大）城市的辐射，由招商引资发展起来。那些特大（或超大）城市主要分布在长三角、珠三角、胶东半岛、以郑州大都市区为核心的中原经济区等地区。

如江苏省昆山市，这里距离上海虹桥火车站和虹桥机场都只要几十分钟车程，目前上海地铁有修到昆山市花桥镇。利用天时地利加人和，1990年代的昆山市领导应该说最有企业家精神和服务精神，他们实施了大规模的招商引资，尤其是引进台商台资。

最典型的例子是，1990年代中期，台湾电脑商华硕和宏碁原来想在上海浦东投资设厂，由于技术含量原因被浦东拒绝了。当时昆山市领导的魄力和决心绝对一流，亲自去上海请对方前往昆山考察，成功邀得对方落地。至2008年全球金融危机爆发前后，昆山一地的笔记本电脑产量已占到全球的40%。2013年，昆山深化两岸产业合作试验区由国务院批复同意设立。昆山已成为大陆台资企业聚集最密集的地区之一。

多年来，在各类“全国百强县”排行榜中，昆山的排名始终位列第一。2009年，昆山的地区生产总值为4045.06亿元，超过兰州、呼和浩特等省会（首府）城市，与太原、贵阳等省会城市总量相当。

在珠三角地区，最典型例子是，目前的深圳市、东莞市和惠州市均为原惠州市域分出，后利用香港溢出的资金、技术、人才、信息，发挥前店后厂的地缘优势，获得了极其迅速的发展。原来县级的东莞、中山受到这些生产要素的溢出，被国家相关部门批准提到地级市。

第三，依托丰富的资源实现发展。

典型如陕西神木市，利用当地丰富的煤炭资源发展煤炭产业，并推进能化产业向高端发展；河北迁安市，利用煤和铁等矿产资源发展钢铁制造业；贵州仁怀市，利用当地特殊的气候、水资源发展白酒产业，聚集了包括茅台在内的数百家白酒企业；内蒙古鄂尔多斯市下辖的准格尔旗、伊金霍洛旗，利用丰富的煤炭资源发展煤炭产业；新疆的库尔勒市，利用丰富的油气和矿产资源发展相关产业。

二、新常态国内大循环背景下县域经济发展的思路

目前我国经济进入新常态，面对严峻的外部经济政治形势的挑战，中央要求“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，强调以国内大循环为主。

在县域经济发展过程中，地方要立足本县资源优势，从当地的区位、交通、资源、人文社会等基础出发，充分发挥自身的比较优势，以市场为导向，在经济发展中找准自身定位，发挥其辐射力和吸引力，积极“走出去”和“请进来”，以将资源优势转化为经济优势。

首先，发挥区位和交通优势，化本地要素资源禀赋的比较优势为竞争优势，主动融入我国目前的19大城市群，尤其是珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、武汉都市圈、中原城市群、海西城市群、胶东半岛城市群等。

在目前经济新常态下，位于我国19个城市群地带的县域，要尽可能接受这19个城市群核心城市的扩散效应，发挥本区域的土地、劳动力、水电等成本较低的比较优势，实现和这些核心城市的错位发展。比如昆山、张家港、江阴等地，都是吸收了上海的资金、技术、人才、信息的溢出效应，再发挥本地的土地、劳动力、水电等生产要素资源价格低廉的比较优势，全力招商引资，接受核心城市的溢出效应，最终实现本区域经济发展的。

其次，因县制宜，发挥本县域的资源禀赋优势，促进本县域的经济发展。

（1）人口资源禀赋丰富的县域。如2019年，全国2851个县级行政单位中，有128个县（县级市）的人口超过百万。其中广东省的普宁市、安徽省的临泉县、福建省的晋江市、广西的桂平市常住人口都超过200万人。应该响应2020年7月22日国务院常务会议部署的加强新型城镇化建设的意见，对本县域进行补短板扩内需提品质；大力发展劳动密集型产业，或结合当地县域经济社会发展具体实际，促进本区域的产业转型升级，从而促进本县域的经济社会发展。

（2）矿产资源禀赋丰富的县域。如内蒙古、陕西、青海、新疆的有些县域，煤炭、油气储藏丰富。这需要大力改善本区域的交通等基础设施，提升本地区资源产业的深加工水平，从而促进本县域的经济转型升级。

（3）旅游资源禀赋丰富的县域。如福建的武夷山市、陕西的华阴市等，尤其是贵州省一些地方，旅游资源丰富。这些县域要大力改善本区域内的软硬件环境，如升级本县域连接国内主要核心城市的铁路、公路、机场等交通基础设施，大力招商引资，逐渐发展县域经济。

（4）土地资源丰富的县域。新疆的若羌县、且末县，青海省的格尔木市，西藏自治区的双湖县、改则县、日土县、尼玛县，内蒙古自治区的额济纳旗、阿拉善左旗、阿拉善右旗，是我国土地面积最大的10个县。除了西藏由于特殊的海拔外，余下的县域完全可以发展适合本区域的特色农牧业产业，促进本区域经济发展。

第三，全力改善县域范围内的营商环境。

2017年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上强调：“营商环境就是生产力！”因此，全国各县域党委和政府，应该对标市场化、国际化、法制化、便利化的营商环境要求，按照国家发展改革委和世界银行有关营商环境的指标体系，全力改善本县域的营商环境。

根据国内政界和学界的调查，县域经济越发达的地方，其营商环境越好；县域或区域经济不好的地方，其营商环境越差，公务部门的“吃喝管卡要”现象要越严重，政府的公共服务缺乏和对市场干涉的越位越严重。目前，全国大多数县域经济不很发达。因此，要持续推进体制机制创新，结合本县域的经济社会发展实际，深化落实党中央提出的“放管服”的改革政策措施，全面转变县域政府职能，逐渐建立公共服务型政府。

第四，在以上天时地利的基础上，追求人和，全力招商引资。

前面提到的昆山市，是我国通过不断改善本县域的营商环境，全力招商引资，促进县域经济现代化的典型案例。

河南省郑州市下辖的新郑市也是典型的通过招商引资实现大发展的县域经济案例。新世纪初，成都、重庆、厦门、郑州等地都在争取代工企业富士康落户本地，郑州发挥比较优势，如人口众多、土地要素便宜，更投入超过百亿人民币巨资改善郑州新郑机场，终于吸引富士康落地郑州（包括郑州航空港厂区、郑州经济技术开发区厂区、中牟县厂区），从而促成中牟县和新郑市连续多年入选上述中国社会科学院财经战略研究院评选的“综合竞争力全国百强县”。

第五，经济新常态下，精兵简政，节约稀缺的财政资源。

1942年，面对抗日战争进入持久战阶段后所遭遇的困难，毛泽东同志在延安提倡精兵简政：“各抗日根据地的全体同志必须认识，今后的物质困难必然更甚于目前，我们必须克服这个困难，我们的重要的办法之一就是精兵简政。”他强调：“假若我们还要维持庞大的机构，那就会正中敌人的奸计。”

1982年，邓小平指出，“精简机构是一场革命”。他强调：“如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续这样机构臃肿重叠，职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的情况，这是不可能得到人民赞同的。”

2012年12月，中央政治局召开会议，审议通过了关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”。

以上要求的核心都是节约财政资源，将有限的资金用在正途，以促进经济社会发展。

新中国成立初期，一个县政府仅下设几个科级单位，但由于体制的弊端，目前我国县级党委、政府、人大、政协、武装部、纪检六套班子，合计一般都有上百个科级单位。乃至于有学者说，除了国防部外，其他中央部门在地方都有对口设置，由此造成的财政资源浪费是惊人的。

眼下，假如能将大量养人的钱转为养事，如果能裁撤大量老百姓不需要的机构，在县域大力实施精兵简政，将大大有利于我国县域的经济发展，节约大量的财政性资金，更有利于精准脱贫和基础性公共产品的供给。

第六，逐渐建立促进我国县域经济发展的制度环境。

（1）要改变目前我国中央和地方财权和事权不对称的财税体制。比如，全国性公共产品在县域的体现如义务教育、养老、医疗等社会保障项目的供给，要由中央适当增加财政支持力度。

（2）改革我国的户籍制度和农地产权制度，实现农民市民化、市民国民待遇化。比如，我国目前大约18.23亿亩耕地，户均只有9亩。按照国内外业界的研究，要在南方实现户均50亩，在东北实现户均100亩的适度规模经营，就需要将大量农村人口转移到不同层级的城市群。因此，需要改革户籍制度，改革依附在户籍制度背后的公共产品供给制度，建立可以流转的土地要素市场，以增加农民的财产性收入，促进县域经济发展。

（3）改革目前的官员政绩考核机制。十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。据此，应按照满足本县域人民公共服务要求（这体现出人民对美好生活的向往）的程度，来对县域主官的政绩实施考核，以从根本上避免那种通过大拆大建实现，由债务驱动的县域发展模式。这又取决于县域行政体制和主官考核机制的深刻变革。