国研中心｜关于土地“成片开发”的几点建议

新版《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）已于2019年8月经第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过，并于2020年1月1日起实施。该法首次（以法律形式）明确提出土地“成片开发”的概念和规定。但由于对“成片开发”的界定不明确，引发了广泛热议乃至不少争议。争议焦点在于“成片开发”是否会扩大土地征收范围和规模、延续大量占有农地而削弱耕地资源基础、侵害农民合法土地（增值）收益。为此，亟须明确界定“成片开发”的内涵和标准。

一、客观分析对“成片开发”的主要质疑

“成片开发”，首次（以法律形式）正式出现在最新修订的《土地管理法》第五章（“建设用地”）之第四十五条（“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收”）之第五款（“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准，由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设”）。“成片开发”一经提出，即引起社会广泛关注、质疑。质疑主要集中在以下方面：“成片开发”的提出并以法律形式明确下来，是否会背离压缩土地征收的政策取向？是否会加重各地（地方政府）土地开发热或开发区热？是否会进一步加速土地“农转非”和耕地资源流失？是否无益于扭转侵害农民土地权益的现象？

上述质疑反映出土地问题在中国历来都是一个敏感的经济问题、社会问题和政治问题。土地问题的核心是土地权益问题。成片开发，涉及土地开发主体、开发收益及其分配、开发用途及其管制等，无论从经济视角看，还是从社会、法律乃至政治视角看，成片开发问题都是当前土地问题领域的一个敏感问题、热点问题。如果处理不好，会引发社会矛盾、经济波动，延迟国家战略目标实现和地区社会经济可持续发展进程。对于上述质疑，需要从“成片开发”的内涵和标准等方面去加以把握和回答。

二、尽快明确“成片开发”的基本内涵

（一）了解“成片开发”的缘起

“成片开发”，国内早在二十多年前就有所讨论，但当时主要集中于讨论类似于（外向型）经济开发（开放）区的建设，认为成片开发的主要目的在于吸引国（境）外投资、加快工业化和城镇化建设、促进地区经济发展。同时，也应该看到，国外也有与成片开发相类似的术语，如“地域开发”或“集群开发”，前者强调大面积的一体化开发，追求规模效应；后者强调开发项目间的配套或配套开发、综合开发，追求集成效应或组合效应。

此种含义的土地“成片开发”对于吸引国（境内外）投资、加速工业化和城镇化进程、实现经济快速发展，起到至关重要的作用。当然，也导致农地非农化、农民土地权益受损、土地开发利用粗放等一系列问题。

（二）辨析“成片开发”的不同观点

“成片开发”不仅仅是一个纯粹的学术概念，还是一个带有浓厚的政策色彩、时代特征和中国特色的术语。然而，目前关于成片开发的认识并不统一，对其也有不同的界定。第一种（也是比较流行的）观点认为，所谓成片开发是指在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设（包括平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施），形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行土地使用权转让或经营公用事业。第二种（也是比较直观的）观点认为，所谓成片开发是指住宅小区、开发区、工业园区式的开发。第三种（也是比较情绪化的）观点认为，所谓成片开发一般指的就是集餐饮、购物、娱乐于一体的成片开发，或者等同于综合式房地产开发。当然还有其他观点，例如认为成片开发就是大规模开发，或者认为成片开发就是配套开发，或者认为成片开发是指综合开发，或者认为成片开发类似于原来的一级开发。

（三）界定“成片开发”的基本内涵

综上，并结合最新的《土地管理法》所显示的法律语境，笔者认为，“成片开发”应同时具备如下六个基本特征：一是符合规划。包括成片开发在内的所有土地开发方式，均应符合国土空间规划、区域经济发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等。鉴于其开发规模和开发内容的特质，成片开发更须严格符合相关规划。

二是政府主体。由（县级以上）政府作为唯一（或主要的）开发主体，而非企业作为开发主体。

三是公共用途。全部（或主要）用于公共用途。当然，关于公共用途或公益用途有不同的认识和界定，而且也是动态的、可变的。根据《土地管理法》，土地的公共用途主要包括军事和外交用地，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设用地，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业用地，由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设用地等。公共用途是成片开发的基本特征。

四是政府征收。政府作为征收主体，完全或主要基于公共用途需要，依据《土地管理法》及相关规定和合理补偿标准进行土地征收。

五是规模开发。成片开发由（政府）开发主体根据国土空间规划、区域经济发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等，对取得开发权的土地进行统一规划、综合开发、配套建设。一般地，成片开发的规模要明显大于同地区其他土地开发形式。

六是非营利性。无论开发主体结构如何（政府唯一主体或以政府为主），无论用途性质如何（完全公益性或准公益性），无论开发规模如何（大或比较大，配套完备或比较完备），均不得以营利为目的，即使有财务盈余，亦须盈余归公，不然会严重背离“公共用途”的初衷，也背离土地征收的初衷。

由此，本报告进一步认为，所谓“成片开发”是指同时具备符合规划、政府主体、公益用途、政府征收、规模开发和非营利性等基本特征的土地开发形式，亦即所谓“成片开发”是指政府依据相关规划、主要基于公共用途（及地区发展需要）、对土地进行征收和非营利性规模化开发的土地开发形式。

三、尽快制定实施“成片开发”的判别标准

（一）“成片开发”判别标准应体现其基本特征

“成片开发”的政策性、操作性和技术性较强，关键是要有明确的判别标准。截至目前，还没有正式的判别标准，作为土地主管部门的自然资源部正在抓紧研究制定此类标准。本报告认为，“成片开发”的上述六个基本特征，应该、也必须全面体现在成片开发的界定和识别上，进而应该、也必须全面体现在成片开发的“标准”上。

（二）关于“成片开发”判别标准的设计

在目前，“成片开发”的判别（识别、评估）标准，可主要由如下五个方面的标准有机地构成：

一是合规性标准。这基于“符合规划”的基本特征。成片开发必须完全符合规划（国土空间规划、土地利用总体规划、城乡规划、区域经济发展规划等）要求。是否符合此标准，以“是”或“否”为准，如果为“否”，则无须再考虑下面所列的各项标准；如果为“是”，则可继续运用下面所列的各项标准加以判断或评价。“合规性”标准，为定性判断，无须量化处理。

二是政府性标准。这基于“政府主体”和“政府征收”的基本特征。政府性主要体现为政府是成片开发的主体。这一方面体现为成片开发的法人必须是政府（县及县级以上政府，一般不得以政府指定的机构为开发法人），政府全资或至少由政府控股（例如不低于51%，此比例与下面所列的公益用途土地比例高度关联）。同时，也体现为土地征收由政府组织实施完成，征收补偿由政府财政（含政府债务）作为唯一或主要来源。“政府性”标准，是先定性后定量、定性与定量相结合的标准。

三是公益性标准。这基于“公共用途”的基本特征。成片开发土地完全基于公益利益、用于公益用途，或至少主要基于公共利益、主要用于公共用途。“主要用于公益或公共用途”中“主要”的界定，是敏感而棘手的问题，且因地、因时、因事而宜。可以对公益用途用地所占比例规定一个合理的区间，例如60%-80%。比例过低，就会引致社会议论和不满，从而影响土地征收和开发的顺畅性、和谐性；比例过高，就会加重地方政府（特别是欠发达地区政府）的财政负担，从而影响土地征收和开发的可行性、积极性。“公益性”标准也是先定性后定量、定性与定量相结合的标准。

四是规模性标准。这基于“规模开发”的基本特征。根据各地区各城市的建设用地供求关系状况及土地综合开发和功能配套要求等，确定成片开发的最低规模或适宜规模。一般地，建设用地供求关系宽松、土地综合开发和功能配套要求较低的地区或城市，以及潜在（或意向）开发建设项目较少的地区或城市，成片开发的规模不宜过大，反之亦然。为便于实际操作，可由自然资源部按照城市规模等级分别规定相应的成片开发规模等级标准，例如，超大城市100公顷，特大城市80公顷，大城市50公顷，中等城市30公顷，小城市10公顷等。另外还要考虑地区差异性和地形地貌因素。“规模性”标准，是完全定量化的标准。

五是非营利性标准。这基于“非营利性”的基本特征。成片开发不以营利为目的。即使由于其中的非公益性用途开发建设而产生一定的财务盈余，也不应作为利润加以处置（例如作为开发企业的利润、政府机构或事业单位的奖金等自由支配资金），而应用于公共用途或公用事业。为此，加强成片开发的财务监督至为关键。“非营利性”标准，是监测监督型、定性与定量相结合的标准。

四、严格“成片开发”的认定批准和监督评议

（一）确保不背离成片开发的初衷

新版《土地管理法》之所以列入“成片开发”，实际上是在确保收缩土地征收范围与规模的前提下，确保按时完成工业化和城镇化进程、实现地区经济可持续发展；部分已基本完成工业化和城镇化的地区，亦需推进“再工业化”“再城镇化”以提高工业化和城镇化的质量与水平。

所谓土地征收，是指国家为了公共利益目标和要求，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地农村集体经济组织和被征地农民以合理补偿和妥善安置的行为。由政府完成征收后的土地主要用作建设用地，且往往经过有偿出让之后收益会剧增（数倍乃至数十倍以上），由此产生农民（因非农化而产生的增值）土地收益严重受损的现象。因此，土地的用途转换（应用作公共用途）、收益分配（应确保公平公正）是土地征收备受争议的核心问题。

有鉴于此，土地成片开发决不能背离公共用途或公共利益的目标、要求和初衷，更不能借工业化或再工业化、城镇化或再城镇化之名，行侵占农民或其他原住民土地权益、谋求不当土地增值收益之实。

（二）加强上级政府监管和同级人大监督

实际上，为防止“成片开发”滥用或无限扩大适用范围，《土地管理法》明确规定成片开发须“经省级以上人民政府批准”。这种高层级政府批准，对于严格控制“成片开发”范围、规模和用途至关重要，是极其必要的。为此，要切实加强省级以上人民政府对“成片开发”的认定和批准。这种认定和批准不应流于形式。对须经国务院（自然资源主管部门）和省级人民政府审批的成片开发的类别、规模以及程序等具体事宜，应及早明确。

同时，为彰显人民代表大会及其常委会在立法和执法监督等方面的权威地位，应加强人民代表大会及其常委会对所在地土地成片开发的法律监督、规划审批及重大事项监督。同时，各级监督委员会及检察院、法院，也应全程介入和监督成片开发。

（三）加强和规范社会监督

需要特别注意的是，鉴于“成片开发”在《土地管理法》中与包括军事、外交、科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境、扶贫搬迁、保障性安居工程等土地用途排列在一起，其“公共利益”的特性应得到充分的保障，亦应得到社会、特别是当地居民的广泛认可。为此，应建立健全“成片开发”的社会评议制度，例如可以实行较为严格而规范的“成片开发”听证。

五、结语

“成片开发”的明确界定，既要充分考虑保障农民土地权益、保障国家粮食安全的目标和要求，也要考虑保持经济高质量发展、由小康向富裕迈进的目标和要求。就目前主要矛盾和矛盾的主要方面看，应着力保护农民的土地权益，充分尊重农民的意愿，确保农民的决策知情权和参与权，确保农民的生存和发展能力只能增强、不能削弱。“成片开发”的理论性、政策性、技术性和敏感性较强，还需要在实践中不断深化认识、理顺关系。相信以新版《土地管理法》实施为重要契机，随着各地的实践探索，关于“成片开发”的认识会越来越统一，实践会越来越丰富，正效应会越来越彰显，负效应会得到严格遏制。

（作者杨艳系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所助理研究员）