复旦通识·全球变暖｜气候变化与韧性城市应对
【编者按】自上世纪90年代以来，有关全球变暖的争论愈演愈烈，至今已经成为一个重要的政治与生态话题。“复旦通识”组织“全球变暖”系列，邀请不同高校相关学科的教师撰文，从各自的专业领域与学术兴趣出发，围绕全球变暖这一席卷国际政治和社会舆论的重大公共议题，进行不同角度的观察与讨论，思考“人类命运共同体”将如何面对这一可能即将席卷全球的危机。以下是复旦大学环境科学与工程系王祥荣教授的文章《气候变化与韧性城市应对》。
以气候变暖为显著特征的全球气候变化对全球社会、经济和环境的可持续发展带来了严峻挑战。世界各国相继采取减缓和适应对策来应对气候变化的胁迫。减缓行动以温室气体减排等为主要选择，将有助于减小气候变化的速率与规模；适应行动则以提高防御和恢复能力为目标，可以将气候变化的影响降到最低。在全球气候变化胁迫日益突出，减缓行动难以很快奏效的情形下，采取具有针对性的适应战略已经成为世界各国更为紧迫的重要选择， 韧性城市则是在这样的背景下，城市应对气候变化的新路径。
韧性城市（resilient city）指的是通过合理规划与准备，具备缓冲和应对不确定性扰动、实现公共安全、社会秩序和经济建设等正常运行能力的城市。Godschalk（2003）认为韧性城市应该是可持续的物质系统（physical systems）和人类社区（human communities）的结合体，而物质系统的规划应该通过人类社区的建设发挥作用。与之相比， Campanella（2006）更加重视人类社区的力量。他通过评估分析美国新奥尔良市在卡特里娜飓风之后的表现，认为城市韧性实质上依赖于更有韧性的、足智多谋的民众集群（a function of more resilient and resourceful citizens）。Jha、Miner等（2013）进一步提出城市韧性具有四个主要的组成部分，即：基础设施韧性（infrastructural resilience）、制度韧性（institutional resilience）、经济韧性（economic resilience）和社会韧性（social resilience）。基础设施韧性指的是建成结构和设施脆弱性的减轻，同时也涵盖生命线工程的畅通和城市社区的应急反应能力。制度韧性主要是指政府和非政府组织管治社区的引导能力。经济韧性指的是城市社区为能够应对危机而具有的经济多样性。社会韧性被视为城市社区人口特征、组织结构方式及人力资本等要素的集成。综合而言，韧性城市必须具备这样的能力：在气候变化背景下能吸收针对其社会、经济和技术系统的未来冲击和压力，同时仍然能够维持其基本结构、功能、系统和地位，最本质的特征是具备自我调节性和处理危机的能力。
国际发展态势
2012年5月联合国气候变化专门委员会（IPCC）发布了《管理极端事件及灾害风险，推进适应气候变化》特别报告，提醒国际社会气候变化将增加灾害风险发生的不确定性，未来全球极端天气和气候事件及其影响将持续增多增强。这一警示绝非空穴来风，气候变化背景下，许多极端事件超出了人类知识和经验的范畴，即使是拥有完备的防灾减灾和应急管理能力的发达国家，也难免应对失措。在遭遇到台风、洪涝等极端气候事件打击下，美国、英国、荷兰等国家的城市决策者意识到应对气候灾害风险的重要性，先后制定了城市防灾计划或适应计划，其中的经验和教训值得我国借鉴，国际韧性城市显著的共性就是强调城市对未来气候风险的综合防护能力，以打造安全、韧性、宜居的城市为目标（郑艳， 2013）。
美国纽约——飓风横扫后的反思
2012年11月，特大风暴桑迪横扫美国西海岸1000英里范围内的地区，位于哈德逊河口、拥有820万人口的纽约是其中的重灾区，导致43人死亡、190亿美元的经济财产损失（图1）。“桑迪”飓风的横扫使美国人应对灾难的态度不再是习以为常的“头痛医头，脚痛医脚”，而是着眼于整个受灾区域今后抵御灾害的综合而统筹的新途径。飓风之后，纽约市及时推出了《纽约适应计划》，其主要内容包括六大部分，分别是：桑迪飓风及其影响、气候分析 、城市基础设施及人居环境、社区重建及韧性规划、资金和实施。其中城市基础设施及人居环境中又包括海岸带防护、建筑、经济恢复（保险、公用设施、健康等）、社区防灾及预警（通讯、交通、公园）和环境保护及修复（供水及废水处理等）。该计划采用了IPCC第五次科学评估报告的气候模式，对于纽约市2050年之前的气候风险及其潜在损失进行了评估，针对未来可能影响纽约安全的几个主要风险，包括海平面上升、飓风、洪水、高温热浪，详细列举了250条适应气候变化的战略的行动计划，明确了各个重点领域、优先工作等，体现出纽约计划具备很强的可操作性。
英国伦敦《气候变化适应计划》（UKCIP）
伦敦市遭受洪水、干旱和热浪的风险较高，这些气候事件对伦敦的健康、环境、经济和基础设施等跨领域问题都造成影响。因此，该《气候变化适应计划》提出了34条应对这些气候事件和相关问题的行动。主要行动措施如表1。
荷兰鹿特丹——港口城市的探索
作为一个四分之一的国土位于海平面以下的国家，荷兰数百年来一直在与不断升高的海水争夺生存空间。有“水城”之称的荷兰第二大城市鹿特丹，其城市韧性的建设从大到数百米高的防水堤坝，小到屋顶上的一株绿植，远到未来的浮动房屋，近到已改造完成的水城广场（图2、图3），无处不在。鹿特丹正逐步从“防水治水”发展到谋求“与水共生”之道，《鹿特丹气候适应战略》（ROTTERDAM’S ADAPTATION STRATEGY）应运而生。
我国韧性城市发展历程及存在问题
中国作为世界上最大的发展中国家，人口众多、资源匮乏、气候条件复杂、生态环境脆弱，尚未完成工业化和城镇化的历史任务，发展不均衡的基本国情决定了中国是最容易受到气候变化胁迫的国家之一。全球气候变化对中国经济社会发展产生了诸多不利影响，成为可持续发展的重大挑战。中国也是世界上自然灾害最频繁、损失最大的国家，地域间自然条件差异化程度极高，经常遭受各种自然灾害与人为灾害的影响。这些灾害的不确定性与破坏性带来了巨大的生命和财产损失。2018年，我国自然灾害以洪涝、台风灾害为主，干旱、风雹、地震、地质、低温冷冻、雪灾、森林火灾等灾害也有不同程度发生。全国1.3亿人次受灾，直接经济损失2644.6亿元（中国保险报网， 2019）。尽管灾害损失占生产总值的百分比总体在下降，客观上反映了我国抗灾防灾水平的提高，但灾害损失反映出三个特点值得高度重视：①在时空分布上相对集中，②洪涝灾害呈现“北增南减”态势，③台风登陆个数明显偏多，大陆地区共有10个台风登陆，较常年（7个）偏多3个。由于城市需要容纳高密度的人口和经济活动，这些负面影响将可能被逐渐放大，成为影响城市发展的重要因素。因此，研究中国城市在气候变化背景下的韧性发展，已经刻不容缓。
我国韧性城市发展历程
从中共“十八大”到“十九大”，“五位一体”及“绿色发展”引领着我国生态城市建设的创新理念；中国“经济发展新常态”推动形成绿色、低碳、循环发展，凸显着生态城市可持续发展能力；从“生态城市”到“海绵城市”，再到“韧性城市（resilient city）”展示了我国城市绿色发展的历程。
在韧性城市规划与建设方面，2011年8月，第二届世界城市科学发展论坛暨首届防灾减灾市长峰会在成都召开，包括四川成都在内的10个城市共同加入“让城市更具韧性”运动，讨论并通过《让城市更具韧性“十大指标体系”成都行动宣言》和《城市可持续发展行动计划》。《成都行动宣言》的内容包括：加强合作，包括提供各种与“让城市更具韧性十大指标体系”有关的优秀经验及合作机会，并与其他城市分享成功应用的工具、方法和法令；将减灾韧性指标与城市发展规划结合起来；组织公共意识宣传教育活动；四是建立国际机制，履行义务；加强城市层面的灾害和应急管理，协调利益相关者及市民团体，使其成为应急管理的必要组成部分，并且应该更加关注那些极易遇到危险和应对能力有限的城市贫民。深圳在韧性城市方面提出了“刚性与弹性之和”的规划方案，在其刚性与弹性实践的过程中逐步形成了良好的协同与制衡关系，实现了韧性规划、区间控制和动态组织的三大核心方法。
2014年12月，由洛克菲勒基金会提出的全球“100韧性城市（100 resilient cities）项目”第二批筛选的35个韧性城市试点中，四川德阳、湖北黄石成功入选， 相继开展了规划建设。这些国内韧性城市的规划建设实践，成功地探索了我国韧性城市发展的有效途径。
我国韧性城市发展面临的问题
中国的城市化过去往往只重视量的堆积，而忽视了质的转变。中国城市在面临气候变化、各种灾害危机的时候往往暴露出不少问题，应对和处理的手法也简单而无力。可以预见的是，在城市从量的堆积转向质的转变的过程中，城市韧性作为一个新兴的理论概念和城市发展模式，将会发挥出日益重要的作用。同时，我们也应该注意到，英美等发达国家对韧性城市的研究是相当本土化和具体的，对于韧性的研究也常常与社会公平、公众参与和大数据分析等概念和技术交叉。中国的城市无论是从自然条件、社会结构、经济体系和行政管理背景看都与西方城市有相当程度的差别，因此城市韧性发展的土壤也应当有着本质的区分。鉴于中国各地区自然社会经济差异较大，不同地区的发展历史、发展阶段、社会文化背景不同，因此韧性城市理论的构建与应用应更具中国特色（王祥荣、谢玉静、李瑛， 2016）。
我国韧性城市发展的对策建议
开展我国韧性城市的评测
构建符合我国城市发展中长期需要的韧性城市评测体系与工具，使城市的韧性能力得到量化或半定量评价，具有可操作性依据；针对我国大中型城市开展规模化评测，分析掌握我国城市韧性水平的总体空间格局，识别存在脆弱性极高的城市，可引起政府、学术界、公众和行业等相关组织的广泛关注，使其认识到城市韧性强化的重要性与必要性；提出韧性城市建设的方法、技术指南和费用效益匡算体系等，有效支撑韧性城市的能力建设；开展不同空间尺度的评价，提高城市空间格局高分辨率的脆弱性识别，为城市韧性的精细化规划提供依据。
构建应对气候变化的城市协同治理机制
气候变化作为近年来最受关注的环境问题，涉及多目标和多个治理领域，开展跨学科、多领域、多部门的共同协作十分迫切。在灾害应急响应及灾后重建方面，应当跨界整合应急力量，例如美国凤凰城在灾害应急与灾后重建方面对姐妹城市成都的援助与经验分享，组建包括不同领域人员的应急队伍，建立与周边城市、乡镇的区域联动响应机制，并广泛吸纳公众、专家、企业等不同利益相关方参与决策过程。
重点区域重点干预，推动韧性城市的示范和试点建设
在韧性城市建设中，应进行重点区域重点干预，在应对灾害时“朝前看”，计划要有可持续性。对自然灾害影响风险大的城市来说，应急响应和灾后重建应成为考量城市管理能力的重要指标；“城市区域划分管理”应在灾害防控上充分体现，对高风险地区进行重点干预，提高其风险抵抗能力，从而搭建起一套完善的城市防灾减灾体系，如加固建筑，整修道路，修建公园等避难场所；改善管理机制，提高居民的抗风险意识。
融合信息科技，通过韧性规划对策应对各方风险
城市的规划应该在一个系统化及整体的构架下，综合考虑“智慧”、“绿色”、“韧性”等对城市各范畴规划的影响并做出相应的对策。城市规划应评估城市现有各系统的关联性、复杂性及脆弱性，通过应用创新的信息技术及管理，策略性地调动资源以提升基建系统协调统筹及综合管理的能力，并提升城市迅速适应社会、经济或物理冲击及恢复正常秩序的能力。具体措施包括：①建立自然灾害管理和应变计划；②在城市开发中引入低影响开发（LID）及可持续城市排水系统（SUDS）的理念；③完善灾难的提前预警系统；④通过ICT实现对于自然灾害的有效反应。
【主要参考文献】
[1]王祥荣、谢玉静、李瑛等。气候变化与中国韧性城市发展对策研究。北京：科学出版社， 2016.
[2]郑艳. 推动城市适应规划,构建韧性城市——发达国家的案例与启示[J]. 世界环境, 2013(06)
[3]中国保险报网. 2018年自然灾害直接经济损失达2644.6亿元 灾情较过去5年偏轻.2019.01.09.
