战略与国际研究中心丨美军可如何参与抗击新冠疫情
【编者按】
新冠病毒疫情正在美国肆虐。截至北京时间2020年4月9日上午10点，美国境内确诊累计431838例，病亡累计14768例。其中纽约州疫情最为严重，确诊累计149316例，病亡累计6268例。
美国正面临严重的国内紧急状况。就美国军事力量能否用于应付当下美国国内的紧急事态，及相关的开支等问题，美国战略与国际研究中心网站3月17日发表题为“Use of Military Forces in the COVID-19 Emergency”的文章，以问答形式解答了相关问题。
作者马克·康西安（Mark F. Cancian），于美国海军陆战队服役超过三十年，供职白宫管理与预算办公室（Office of Management and Budget）超过七年，2015年4月加入战略与国际研究中心，现任该中心国际安全项目高级顾问。
战略与国际研究中心（CSIS）是美国一家跨党派、非营利政策研究机构，成立于1962年，总部设在首都华盛顿特区。据美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”（TTCSP）2020年1月发布的《全球智库报告2019》（2019 Global Go To Think Tank Index Report），战略与国际研究中心在“全球顶级智库（美国和非美国）”分类排名中列第4位。
以下是对该文的全文翻译。发布该译文不代表我们认可其中观点，请读者明察。
随着新冠肺炎疫情在美国迅速蔓延，许多官员和评论者问及美国军方作为应对力量的一部分，能在其中起什么作用。有几个州的州长已经要求部分联邦后备役部队和驻州国民警卫队参加抗疫工作。本文的分析涉及：美国联邦军事力量和州属国民警卫队的独特作用，最有效发挥美国军事力量作用的方式，军事力量受到的限制，可能产生的费用。
一、美国军事力量能否用于国内紧急事件
在美国历史上，美国军事力量能用于国内突发事件的情况很多。例如，当地方和专业林业消防力量不足时，军队参与了美国西部的森林火灾扑救。军队还参加了2005年卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）、2012年桑迪飓风（Hurricane Sandy）之后的救灾工作。军队还驻守西南边境多年。军队承担这些任务曾经引进争议，总统为这些目的而动用军队的权力早已获得法院支持。
当军队用于执行国内任务时，“当局”问题就变得至高无上的了，这是个麻烦事。1878年通过的《地方保安队法》（Posse Comitatus Act）是为应对南方重建，该法禁止联邦军队参与执法。结果是，联邦政府极不愿意在他们可能与公民有接触的情况下动用现役军队。根据1807年的《反暴动法》（Insurrection Act），联邦军队可以用来镇压目无法纪的状况、暴动、叛乱，并有在一些罕见情形下这么做，如1992年参与镇压了洛杉矶骚乱。该授权是被有意限制的，似乎不会允许动用联邦军队介入抗击传染病之类人道救援活动。然而，律师们非常富有想象力，能找到延伸法律条文的办法。
作为州民兵的后备部队，国民警卫队并不受《地方保安队法》的限制，理论上讲能够参与执法（海岸警卫队也可以）。因此，紧急情况下，国民警卫队最常被用来镇压暴乱。理论上，国民警卫队也可以用于社区防疫。
然而，各州并不愿意动用国民警卫队用于社区防疫，因为士兵不是好警察。士兵全副武装，他们受到的教导是将民众视作“威胁”。警察配备轻型装备，接受训练是为了保护公民。动用士兵执法势必带来滥用权力和误解的风险。2005年卡特里娜飓风之后的新奥尔良就是这类例子。当时奥诺尔将军（Russel Honore）咆哮着让军队放下他们的枪。从理论上讲，驻守在西南边境的国民警卫队也能逮捕非法移民，但他们没有这么做。这个任务留给了边境巡逻队，它们的长官接受过必要的培训。
相反，国民警卫队和联邦军队经常支持人道救援和执法组织，而不是直接与公民发生联系。
二、这是可以首先动用国民警卫队的原因吗
是的。因国民警卫队在和平时期归州长指挥，州长对使用州属国民警卫队拥有自由裁量权。至本文写作时，包括纽约、马里兰、科罗拉多和西弗吉尼亚在内的几个州的州长或是已征召国民警卫队，或是宣布了征召意愿，与此同时，其他许多州已经有少量警卫队员当值。
“征召国民警卫队”还具有象征意义。政治领导人以此表明他们在采取行动。9.11事件后，国民警卫队被派遣到美国的一些机场，预防恐怖主义分子对那里进一步发动袭击。这是否具有实际效果是存疑的，但这些行动是看得见的，能令民众安心地看到他们的政府正在动用所有力量应对紧急情况。同样，总统把国民警卫队部署到西南边境也具有浓重象征色彩。
三、哪些类型的军事力量可能最管用
两种军事力量最有助于抗疫：医疗部队和拥有基本隔离设施的部队。如果被感染者人数超过了民用卫生系统可以处置的限度，那么动用军方医务人员是非常重要的。军方拥有大型医疗建制。现役建制为现役军人及其家属服务，（在条件允许的情况下）也为退休人员服务。如果大流行病变得更严重，军队的医疗建制会全力医治这些人员，所以平民不太可能最后住进像位于贝塞斯达（Bethesda）的海军医院（Naval Hospital）这样的军队医院。（贝塞斯达，是马里兰州蒙哥马利郡一个未成建制的自然聚居区，位于首都华盛顿特区西北。——编注）
拥有最多战时医疗能力的是预备役部队，特别是陆军预备役部队。可以动用这些医疗部队，将他们派遣到遭受严重打击的地区。问题是，这种动员让医疗预备役人员脱离了他们从事的民用医疗活动，这样会削弱一些地方的医疗能力，而加强另一些地方的医疗能力。所以，应该把受影响较低地区的预备役部队作为动员目标。
海军有两艘医疗舰，“安慰号”（USNS Comfort）停靠在佛吉尼亚州的诺福克（Norfolk），“仁慈号”（USNS Mercy）停靠在加利福尼亚州的圣地亚哥（San Diego）。两艘医疗舰都有强大的医疗能力，每艘有1000个床位和12个手术室。平时备用，紧急时刻才部署。例如，沙漠风暴行动时，它们被部署到了中东，还参与了2010年海地地震、2017年波多黎哥玛丽亚飓风（Hurricane Maria）灾难之后的人道救援。这两艘医疗舰还可以部署到遭受打击尤其严重的沿海城市。作为专业舰船，它们可以把病人与正常人隔离开来，也是卓越的隔离设施。
另外，海军拥有水陆两栖舰，这些舰只配有大型停靠区和医疗设施，配有医疗设备齐全的大型直升机母舰（直升机登陆攻击舰、多功能两栖攻击舰）。紧急状况下，这些设施都可用作隔离病房。
军事基地也曾用来隔离海外归来的公民。军事基地非常适合用来承担此类任务，因为方便控制人员进出，不像民用部门那样容易被渗入。因为有些平民或许会不满于隔离造成的限制措施，当年赴非洲抗击埃博拉病毒的医务人员返回后就出现过这种情况，军方设施则可以提供其他控制手段。
军事基地拥有全方位的现成能力，如医疗、食品、住宿，甚至拥有健身房等娱乐设施，这使它们能够轻松地过渡到隔离任务。
军队，特别是国民警卫队，可以用物资供应、通讯和运输等手段支持执法行动。出于前面提及的原因，军队不太可能直接部署，对居民社区实施隔离或宵禁，除非情况变得比现在严重很多。
四、额外军事行动需要很多费用吗
当然，总费用取决于军事响应的规模。到目前为止，军方抗击疫情的行动事有限的，但这些活动可能会增加，而且实际上，因州长们动用了少量国民警卫队，这类行动正在增多。
现役军事人员及其行动的额外费用不会太高。财政预算已经包括了对这些人员的补偿，且因训练和行军取消会减少开支，这也会部分抵消军队从事医疗、隔离和安全活动所形成的额外费用。
国民警卫队和预备役部队的额外费用可能更高，因为2020财政年度的预算资金只用于这些部队的非全日制工作。它们的全日制工作补偿和行动费用需要另外追加。粗略估算，每人每年在美国本土执行任务约需15万美元。为州国民警卫队行动筹款需要联邦政府批准，不过在当前的形势下，这不太可能成为一个问题。这些州和军事部门很快就将申请资金支持，所以在它们等待联邦政府拨款时，并不需要动用其他预算。
军方将为治疗自己的人员支付额外医疗费用，这些可能全部计入军事需求的总账单中。
五、军队抗疫行动所需费用如何支付
紧急时期，因国会和总统迅速提供了额外的应对资金，所以为额外军事行动筹集资金并不困难。国会已经提供了80亿美元，但这些资金将拨付国内机构而不是国防部。国会可能拨出“紧急”资金给国防部，作为2020财政年度的补充款项（国会批准主要拨款后之后，补充款项可以为当年预算提供追加经费）。这部分拨款可以作为一份独立账单，或更可能作为整个政府账单的一部分呈现。紧急资金用于非军事活动是常见的。国防部收到追加资金，用来支付军队在2005年卡特里娜飓风、2006年禽流感、2010年海地地震、2013年桑迪飓风和2015年埃博拉病毒救援行动中产生的费用。
（本文由李月军翻译。）