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私家历史

合作抗疫的崎岖路:泛美卫生局与黄热病的跨国防治

成银枚(上海大学马斯托禁毒政策研究中心)

2020-04-03 09:52  来源:澎湃新闻

黄热病(Yellow Fever)是由黄热病病毒引起的一种急性传染病,经蚊媒传播,盛行于西非、美国南部和中南美洲的热带地区。在20世纪以前,它是新世界最令人恐惧的疾病之一。黄热病在世界各地的地理传播有着商业和殖民的历史根源,17世纪中叶,来自西非的奴隶船把黄热病从非洲带到美洲,造成港口城市人口大规模死亡,使整个美洲的海港陷入恐慌。
首挫:“先声”难“夺”人
17世纪黄热病登陆美洲大陆后,又于18、19世纪肆虐美洲,周期性来袭,各个港口大量船员和平民丧生。1668年从纽约输入后,在那里夏季至少发生了20次黄热病。19世纪70年代,黄热病从巴西蔓延到巴拉圭、乌拉圭和阿根廷,仅在布宜诺斯艾利斯就造成15000多人死亡。1878年,美国又通过与南美洲、中美洲和古巴的海上接触输入黄热病,由此引发了密西西比河流域的一场大暴发,导致超过10万例病例和2万人丧生。1880-1888年第一次挖掘巴拿马运河的尝试也因85000名工人中有52000人染上黄热病和疟疾而失败。基于黄热病疫情的严重性,美洲各国逐渐认识到必须共同合作来防治这一疫病。
跨国防治传染病于19世纪上半叶开始萌芽。霍乱在欧洲的肆虐迫使欧洲国家意识到,为了保护其领土免遭侵袭,缓解由隔离措施给贸易带来的重负,他们需要开展国际合作。因此,自1851年开始的四届国际卫生大会(International Sanitary Conference)先后在欧洲召开,但与会者大部分是欧洲人,欧洲关切的问题占据议程的主导地位,使得困扰美洲的黄热病在旧世界根本不受关注。鉴于此,1881年1月5日,美国主办的第五届国际卫生大会在华盛顿特区召开,意在“确保建立一个关于港口和当地实际卫生状况的国际通报制度……”,这也成为在西半球举办的唯一一次国际卫生大会。参会的26国代表围绕美国提议的把黄热病纳入国际卫生大会重点关注的疫情等议题展开讨论,而欧洲国家本着一贯的原则,为保护其不受外来疾病的沾染,大部分参会者更倾向将黄热病视为美洲的而非欧洲的问题,美国的倡议最终未能通过。
与此同步,美洲国家合作运动开始孕育。1890年,第一届美洲国家国际会议建立了旨在收集和传播商业信息的美洲共和国国际联盟,即现在美洲国家组织的前身。1901年10月,第二届美洲国家国际会议在墨西哥举行,会议建议联盟召开美洲各国卫生机构代表会议,并制定“卫生协定和条例”以达到“将霍乱、黄热病、鼠疫暴发的检疫要求降到最低限度”的目的。会议还要求“指定一个不少于五名成员的常设执行委员会”,总部设在华盛顿,最初名为“国际卫生局”,后改称“泛美卫生局”。这次会议为之后泛美卫生会议的召开做了准备。
行动起来:美洲的问题携手解决
为确保美洲各国进行有效的卫生合作,1902年12月2日,在华盛顿召开第一届美洲共和国国际卫生会议。《华盛顿邮报》12月2日以“今日卫生会议”为题为之宣传。实际上,这也是第一届泛美卫生会议。会议任命了一个组织委员会,包括古巴的卡洛斯·芬莱(Carlos Finlay)博士、智利的爱德华多·摩尔(Eduardo Moore)博士、美国的约翰逊(H.L.E Johnson)博士和格兰德·欧文(Glendower Owen)博士以及厄瓜多尔的费利佩·卡波(Felipe Carbo)部长,他们建议“国际卫生局由五名成员组成,且其中一人为这次会议主席”,并设七名防治传染病的专家来接收关于美洲各国港口和当地卫生状况的报告。
公约中关于组织国际卫生局的决议规定:第一,国际卫生局有责任敦促每个共和国迅速、定期地向该局报送与其卫生条件有关的各自港口和当地所有数据;第二,向该局提供一切协助机会,以便对美洲各国境内可能发生的任何传染性疾病进行彻底、仔细和科学的研究和调查;第三,国际卫生局有责任提供最佳援助和经验,尽可能保护各国的公共卫生,以便消除疫病,促进国家之间的贸易发展;第四,国际卫生局有责任以任何适当方式鼓励、协助或执行海港的卫生工作,包括改善港口的卫生、污水、土壤排水、铺路情况,消除建筑物的感染和消灭蚊子还有其他的害虫;第五,为了执行上述措施,根据第二届美洲国家国际会议决议第7条规定,向每个国家收取5000美元的捐款。此外,在这次会议上,古巴医生卡洛斯·芬莱明确提出了“蚊子是传播黄热病的唯一媒介”,然而,该论断遭到了除胡安·吉特拉斯(Juan Guiteras)之外的大多数与会者的反对。吉特拉斯向会议建议,“应基于该疾病仅由蚊虫叮咬传播的事实”来采取应对黄热病的措施。事实上证明,正是芬莱的发现为西半球国家在20世纪初采取措施防治黄热病铺平了道路。
一年后,在巴黎召开的第11届国际卫生大会上,威廉·克劳福德·高加斯(William Crawford Gorgas)描述了古巴和巴拿马地峡成功消灭黄热病的情况。其实,黄热病自1851年的第一届国际卫生大会就作为一种“讨厌”的疫病成为国际行动的主题之一,但因这种传染病只零星入侵地中海地区且没有反复趋势,因此欧洲国际卫生界从未认真对待它。甚至在《国际卫生公约》的184条规定中,只有第182条提到了多年来泛美卫生领域防治黄热病的合作,即相关国家应修改卫生条例,使其符合蚊虫作为传播黄热病病毒媒介的科学发现。可见,参加大会的大多数欧洲国家对黄热病持观望态度,而这种漠不关心反过来推动了泛美地区卫生领域的合作。
1905年10月,第二届美洲共和国国际卫生会议在华盛顿举行,并增加了防治黄热病的条例,吉特拉斯解释说:“我们已经避免添加任何不在巴黎大会上的东西,除了黄热病,这显然是美洲的事情。”会议还开启了一个重要先例,在发生传染病的情况下,国家卫生机构将负责检疫和防治疫病活动,即每个国家执行自己的国家卫生措施。此外,根据1902年会议的运行规定,会议还选举了七名来自美洲不同国家的成员。
卫生局7名成员:从上到下-第一列,A.H.Doty博士(美国)、Juan Guiteras博士(古巴);第二列,Juan J.Ulloa博士(哥斯达黎加)、Walter Wyman博士(美国)、Eduardo Licéaga博士(墨西哥);第三列,Eduardo Moore博士(智利)和Rhett Goode博士(美国)
经过积极准备和计划,1907年,多国代表在罗马国际卫生大会上缔结公约。大会决定成立国际公共卫生办公室(IOHP),总部设在巴黎,负责“收集和向缔约国通报有关公共卫生,特别是有关传染病,如霍乱、鼠疫和黄热病的一般性事实和信息”。事实上,这项公约只有欧洲以外的巴西和美国签署,在美洲国家看来,它并不具备国际性。同年12月,第三届美洲共和国国际卫生会议召开时,与会代表授权国际卫生局与国际公共卫生办公室建立关系,并带着新世界的自尊强烈建议欧洲国家通过1905年《华盛顿卫生公约》,以便他们在西半球的殖民地上遵守美洲共和国通过的防治黄热病的决议。同时,他们还计划成立“卫生信息委员会”来收集和交换与公共卫生有关的数据,在蒙得维的亚设立一个国际卫生局分办事处,以作为阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、乌拉圭和巴拉圭卫生信息委员会的区域中心,其他国家则直接与华盛顿办事处打交道。可惜的是,由于缺乏预算和其他情况,蒙得维的分办事处的寿命很短,但它却预示了国际卫生局分权办公的必要性。
两年后,哥斯达黎加圣何塞举办的第四届美洲共和国国际卫生会议因并没有产生太大成果而显得沉寂。接着,1911年11月,第五届美洲共和国国际卫生会议在智利圣地亚哥举行,与会代表们敦促各国广泛传达会议决定,并督促卫生信息委员会第一任主席沃尔特·怀曼(Walter Wyman)博士和鲁珀特·布鲁(Rupert Blue)博士向各国政府通报卫生会议规定。之后,虽然原定于1915年举行的第六届美洲共和国国际卫生会议由于第一次世界大战的爆发而被迫推迟到1920年,但却预示着美洲卫生合作新时代的来临。关于霍乱、鼠疫和黄热病等疾病的病理学和传染病学的新知识和防治技术的发展,各国政府对公众健康服务越来越重视,这些因素都将进一步推动美洲地区在卫生领域的更广泛的合作。
好事多磨:国际合作之难
一战导致的外交关系变化和领土调整对公约提出了新要求,因此,哈瓦那会议举办前还有两个问题亟待解决。
其一,国际公共卫生办公室与国际联盟卫生组织之间的关系。联盟的拥护者赞成废除办公室,而其他人则对任何联盟组织的永久性表示不确定。争议持续了数周,最后以一致通过英国、法国和美国的观点而结束。他们认为办公室的活动范围仅限于《公约》提到的疫病,其职责不仅包括收集和传播流行病学情报,而且还包括缔约国在其港口消除这些疫病的效率和活动问题。认为只要不做任何减损《罗马公约》的事情,或以任何其他机构代替办公室,办公室就有充分权力调配国际联盟卫生组织、泛美卫生局和其他类似组织。
其二,公约是否该列出“受感染”地区或港口的定义,以及满足什么条件才能使其他国家停止继续采取保护措施。西欧一向以航运利益至上,其领土也几乎不受感染,他们认为,任何缔约国的行动都必须只根据疑似有病例国家提供的官方信息来决定。在这种情况下,他们得到了那些已经是疫病流行中心的国家的支持,虽然这些国家很少有航运利益,但他们却不希望对商业造成任何干扰。美国则认为公约和海事检疫程序是为了防止疫病的传播,各国有责任确定其港口应采取哪些措施以及在何种基础上采取这些措施。这一观点得到了合乎切身利益的日本、澳大利亚、加拿大等国家的支持。美国的态度来源于过去的经验总结,以及缔约国对卫生服务处理不当或获得信息不充分,导致没有提供其领土内疫病的准确信息的惨痛教训。欧洲各国认为所有条约都应建立在绝对的国际互信之上。而美国首席代表则提请注意军队和其他国家保障措施的存在,以显示这些说法的局限性。二者最终以授权每个国家采取它认为合适的步骤,但须向疑似有病例国家做出令人满意的解释的方式而达成妥协。对这一模糊的规定,美国代表团持保留意见并提出原则,即将在根据每个国家自身方法的功效声明基础上,迫使各国接受有效期为六个月的熏蒸证明。
1900-1919年美洲黄热病区域变化图
1924年,哈瓦那举行的第七届泛美卫生会议对《华盛顿卫生公约》进行了修改,并将之更名为《泛美卫生公约》,同时,这也是第一个得到各国一致批准的泛美公约。会议还要求21个美洲共和国每年为开展其活动捐款不少于50000美元,并根据《公约》规定:第一,流动代表是实现其协调美洲各共和国卫生活动的有效和实际手段。为配合洛克菲勒基金会关于黄热病的研究,派出代表并采取特别措施,为国际交通中的飞行机组人员接种黄热病疫苗。并根据泛美卫生局制定的跨国合作计划,认为国际航班的旅客有必要提供来源地证明,记录离开黄热病流行区的前6天行踪;第二,报告任何危险传染病必须及时、完整。卫生局通过电报、航空邮件和普通信件收取来自美洲各国的疾病报告。这些数据被汇编成每周报告并立即公布,邮寄给美洲各国的所有卫生机构和感兴趣的国际卫生机构;第三,发行出版物。努力通过一项影响深远的预防医学和卫生科学教育计划,特别是迎合卫生官员、医生、卫生工程师、护士和其他卫生工作者的需要。因此,主席团的政策是尽可能广泛地分发每期约9000份月报,力图使拉丁美洲各共和国几乎每一个2000人以上的城镇,医生、卫生机构和其他相关人士都拥有这份公报。如果一个小村庄没有本地医生,则应设法联系当地的药剂师、护士、教师、助产士或其他可能对预防疾病和保护人民健康和福祉感兴趣的人;第四,与国际卫生机构合作,密切关注洛克菲勒基金会国际卫生委员会涉及美洲卫生问题的工作。此外,《公约》规定,“泛美卫生局应与巴黎国际公共卫生办公室以及国际联盟卫生组织等其他国际机构合作。”根据1926年《国际卫生公约》第7条的规定,泛美卫生局作为位于巴黎的国际公共卫生办公室的区域机构,负责收集和上报有关美洲共和国卫生状况的信息。根据这一安排,泛美卫生局向巴黎办公室转交西半球各国的传染病报告,并将该办公室收到的与世界其他地区发生的此类疫病报告转交给它们。这种安排既避免了重复工作,又促进了东、西半球国际卫生关系间的合作与谅解。这次会议的成就还在于,在传统的传染病控制体制下,最广泛的通报义务见之于1924年的泛美卫生公约。该公约除了要求立即通报鼠疫、霍乱、黄热病、天花、斑疹伤寒和其他易于传染的疾病外,还规定了对10种疫病和泛美卫生局随时增加的疾病每两周通报一次,对全球监控网络的塑造起了重大作用。
随着人类对卫生和疾病的认识的提高,泛美卫生局逐渐开始发挥积极作用,进而影响到国家和国际的卫生机制的发展。以卫生为视角,我们可看到,在国际卫生大会上新世界与旧世界因实力差距而遭遇的差别对待。而后,虽然泛美卫生局生长于坎坷之中,但其本着合作精神,采用多国人员担任骨干,对消除过度检疫,确保及时报告检疫疾病,帮助增加公共卫生工作拨款起了很大的作用,其组织人员的国际化和美洲各国卫生措施的协调化也体现了泛美卫生局的实际效用。总体而言,它通过日益增多的国际协调措施,主要致力于美洲疫病防治的跨国合作。

参考文献
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5.张勇安主编,《医疗社会史研究》(第一辑),北京:中国社会科学出版社,2016年。
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责任编辑:于淑娟
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