口述浦东30年｜杨昌基：最困难的是如何创设新体制

【编者按】

2020年4月18日，是浦东开发开放30周年纪念日。

三十而立，浦东告诉世界：中国改革开放的大潮，如何书写一座城市新的传奇。中国奇迹的密码，是浦东三十年来的思想解放、制度创新，是一代人的艰辛探索和奉献。

三十而立，浦东的崛起，不仅是崭新城市天际线的立起，更是中国昂首走向世界、拥抱世界的步伐。

上海的浦东，中国的浦东，世界的浦东。

站在新的历史起点，澎湃新闻·智库报告栏目推出“人海潮·浦东开发开放30年口述”系列专题，中共上海市委党史研究室以陆家嘴、金桥、外高桥、张江四个开发区为切入点，采访了浦东开发开放的决策者、参与者、执行者，讲述那段浪奔浪流的进取故事，致敬那段激情似火的创业史，更为今天的浦东改革开放再出发提供一个大历史视角。

口述：杨昌基

采访：张东保 黄金平 杨晓燕

整理：杨晓燕 黄金平

时间：2013年6月27日

那是1990年4月30日，我出差去上海，在朱镕基同志家中畅谈了近4个小时有关浦东开发开放的事宜，后经曾任中共河南省委第二书记的上海市委老领导胡立教同志的鼎力推荐，我由河南省人民政府常务副秘书长调至上海市从事浦东开发工作。

5月15日，我到浦东开发办报到。当时，没有正式的任命文件。同年7月5日，市政府任命我为浦东开发办公室主任。而我想得最多的是自己当时已年近58岁，如果干到60岁，总共只有700多天了。我只能是一天一天算，一个小时一个小时地算，来日不长，时不我待，我要争分夺秒地干，尽可能地多干点。

精兵强将

刚到浦东开发办的时候，同志们对我说，办公和交通条件相对比较艰苦。办公室是由黄浦区浦东文化馆的仓库改建而来；交通也不方便，从浦东到浦西要几个小时。但我认为，初创时期，有这些条件已经不错了。各种条件总比开发大西北、大西南，或者某一个内地城市要好很多。

浦东开发开放最困难的工作是如何创设一个新体制，如何充分把新体制和原有的体制优势协调，发挥各自的长处，如何充分发挥上海的人才优势和科技、社会科学以及广大人民群众的积极性优势。上海一直是产业工人素质最好的城市，把他们的潜力充分发挥出来，浦东开发一定可以成功。

当时第一批来浦东开发办的有88名干部，一开始说是100名，实际是88名，是由市委组织部牵头，从所有自愿报名来浦东工作的同志中选拔出来的。这88位同志来自浦西各个单位，都是精兵强将。

当时拟安排担任浦东开发办研究室主任的王安德同志到上海陆家嘴金融贸易区开发公司任总经理，我已按市政府意见和他谈了，也告诉他拟安排的副手的情况。为了工作需要先请安德同志到国外去学习一段时间。可是，有一些同志认为浦东开发正处初创时期，人手少、事务忙，劝我不要“放”人。我把王安德的副手找来，请副手顾全大局，大家努力工作，尽量顶一顶。

我认为，金融事业对浦东开发开放很重要，出国学习一段时间增长点新知识、交点可交的朋友，对浦东开发或全国的改革探索都是有利的。陆家嘴金融贸易区开发公司领先一步，以后其他公司的领导或副手都会分期分批出去学习，学成回来，工作能力就会大大提高。市委组织部的领导也非常赞同我的意见。后来朱晓明、张贤训、舒榕斌等浦东开发办的“大将”都陆续送出去培训。出国培训使他们如虎添翼，如今，这些同志都成了浦东新区各条战线上的骨干和顶梁柱。

我到浦东开发办后，领导让我当一把手。但我很清楚：第一，一把手是班长，是召集人，别人一票我也是一票；第二，我刚从外地调来，虽然是土生土长的上海人，但对上海的情况还不熟悉，必须要多听听别人的意见；第三，和朱镕基同志畅谈时，我们就已经讲清楚了浦东开发开放是一个比较长的过程，我只是开了个头，争取把这个头开好，以后的事情还得靠年轻人来做。所以，在和班子成员研究分工时，先请大家各自讲一讲原来是怎样分工的，你希望在新分工中干什么。沙麟、黄奇帆、李佳能等同志谈了自己的想法，都对原来的分工没意见。我说，原来怎么分工仍怎么分工，一律不动。

当时我们主要领导班子内部非常团结，班子里没有疙疙瘩瘩的事。我们办事是这样，先讨论问题把点子想出来，表决是否同意，再确定谁来干。有些事谁愿意干就谁干，积极性多点总归比较好。之后，市领导又让我兼任市外资委副主任。这样，我常常上午跑浦西，下午跑浦东，两头来回跑。

当时大家目标一致，都一颗心扑在浦东开发上。领导班子也是和普通工作人员一样没日没夜地干，大家群策群力，像兄弟姐妹一样，比较平等，比较民主。另一方面，工作中出了点差错，大家都勇于挑担子。有些差错如果出在普通干部身上，他一个人也许扛不住，但如果是领导，挑一挑就扛过去了。所以，大家到现在还比较怀念那一段共同奋斗的经历，怀念那时大家的精神面貌。

规划先行

建设一个什么样的浦东，这是浦东早期开发建设中一个十分重要的问题。刚到浦东开发办时，我就向胡立教、汪道涵、裴先白等老领导汇报了我的基本思路。我认为，上海作为一个国际大都市，浦东作为上海的一个新城区，必须抓产业制高点，不能单一搞传统工业。要大力发展金融、商贸、航空、航运、信息咨询等服务功能。城市的服务功能越完善，它的辐射力、凝聚力、影响力就越大。为了浦东新区更好地发展，就要做到规划先行、基础先行、科技先行、项目先行、金融先行。而规划更应置于至高无上的地位。因为规划是城市开发建设的百年大计，而城市功能的确定，则是规划的关键。

我的这一思路得到了市领导的认可。浦东既然要建成国际一流的“外向型、多功能、现代化”的新城区，其形态规划就必须与经济规划相匹配。所以，浦东开发早期，我们花了很大的精力，开展了陆家嘴沿江CBD地区的城市配套规划的国际设计招标竞赛，依靠国际智力，搞出了一个国际一流的城市形态规划以及交通规划，这就为以后的大开发、大建设打下了基础。

我在担任浦东开发办主任的同时，还兼任浦东开发规划研究设计院院长。为什么？因为，我们过去的城市规划只注重形态规划，没有将形态规划和经济发展规划相结合，形态规划得很好，但经济实体不能盈利养活规划好的这块土地，那也是没有用的。而在浦东开发初期，我们就将城市规划、形态规划与经济发展结合在一起通盘考虑。

当时浦东开发特别强调容积率，容积率很重要，高楼与土地合理配置，这样城市规划出来后也好看一些，生活质量也会高一些。比如陆家嘴金融区搞一些绿化、绿地，可以通过金融区挣的钱来养活这些绿地和公共设施。还有就是在规划中实施级差地租。如黄浦江边，景色好级差地租就高，有的地方交通发达就搞商业区。浦东的整个规划是把经济发展规划和城市形态规划的两张皮问题解决了。现在看来，这个规划还是比较成功的。

当时，有外商要到浦东搞一些污染性项目，如建拆船厂，虽然很赚钱，但由于它的油污和细菌污染严重，出于环保考虑，我们没有批这个项目。

上下一心

我们身后还有中央、市委、全市各相关单位以及全上海人民的支持。

当时的新区定位不是特区，但是特区的政策可以参照，可是操作起来毕竟不是很方便。深圳作为特区开发前，已经有相应的法律法规，而浦东新区开发前在这方面还不行，所以法律要先行。当时，浦东开发第一步就是建立法规。我们对外承诺1990年9月1日相应的法律法规制定出来，所以当时打的第一场硬仗就是制定法律法规。

当时市里每个星期都要开会研究浦东开发的具体问题，包括商讨浦东规划和有关问题协调。记得当时土地征用，都是市领导直接抓，各委、办、局大力支持。当时，浦东350平方公里的规划控制范围内，含三区两县，即南市、黄浦、杨浦三区和上海县的部分地域，以及川沙县大部。开发办虽然成立了，但原有的三区两县的行政管理职能不变，我们和区县政府是平级单位。同时，我们还要贯彻市政府的意图，在它们的管辖范围内进行开发，所以这种关系的协调确实蛮难的。

川沙县的农民，因为土地被征用而不得不离开世代生息的故土。那时上海市人均住宅面积5.7平方米，川沙可不是，基本上都是二三层的小洋房，造得很好。因为征地要把房子拆掉，他们都非常配合，说为了浦东以后更好，你们拆吧！浦东开发进入实质性启动阶段后，大规模征地主要集中在川沙县，县委、县政府配合我们做了大量的征地、房屋拆迁、劳动力安置等工作，并及时协调解决了各种矛盾。

当时，不管是领导干部，还是普通百姓，大家有一个共识，就是浦东开发高于一切，都为浦东开发让路。

实行土地出让

在浦东早期开发阶段，钱从哪里来是个重要问题。当时，我们非常穷，穷到什么程度？举一个小例子：我们编写的浦东开发开放的规划说明，别人要这个就是一张纸的规划说明，我们还要叫人家付成本费一元钱。你想，连这点印资料的钱也没有，真是穷得一塌糊涂。

当时，朱镕基市长叫我筹建陆家嘴、金桥、外高桥三个开发公司，尽快启动十几平方公里土地的开发。按一平方公里开发成本两亿算，需开发资金20多亿。朱镕基同志说，一个公司先给你三亿，三个公司 一共九亿，滚动起来用。过了几天，又对我说，三个公司给九亿不行，因为振兴和改造上海也要花钱。这样吧，一个公司暂给一个亿，先张罗起来吧！

过了不久，朱镕基同志又对我说，市里不是没有这些钱，只是一下子周转不过来。他让我再算算看，目前最少要多少钱。我跟他说，我想好办法了。浦东开发国家给的政策中含金量最高的是土地政策。浦东开发开放中创造的级差地租是一个特大的金饭碗。我们要多动脑筋，不能捧着金饭碗要饭吃。你能不能每个公司给3000万元现金，不足部分允许我们用金融手段去操作。我以上海市浦东开发领导小组的名义开一个会，把有关委办局召集在一起商量，再给每个公司2.4亿元的土地财资，这样每个公司就有2.7亿元财产，也就可以运作起来了。

朱镕基同志仔细听取了我的汇报，同意我以领导小组常务副组长的名义去操作。于是，我就与浦东开发办党组的同志商量，黄奇帆同志自告奋勇承担全盘操作。就这样，他组织了一场市财政局、工商局、土地局和企业的综合办公，即由市财政局按土地出让价格开出支票给开发公司，作为政府对企业的资本投入并由工商局验证；开发公司再将支票背书付给市土地局，并签订土地使用权的出让合同并经工商局验证；市土地局出让土地使用权以后，从开发公司所得到的背书支票再全部上缴市财政局，市财政局将土地收入的千分之四归中央，上缴给国家财政。通过这样一个综合办公，财政金融、现行法规迅速完成资金到位、土地到位、注册资金到位、企业实有资金到位、国家土地收益到位的运

作，从而加快了浦东开发开放的步伐。

上述操作主要是利用在支票规定的有效时间内快速运转，通过背书的办法不造成实际的空头支票，是金融工作中普遍允许的惯例。现代金融提倡以第三方的代收付来解决空头支票的发生。我大胆地提出了这个意见。如果领导不敢干，那我提出的意见也没用。同时，如果操作得不好，这个问题就太大了。

我参加浦东开发的时间只有14个月左右，于1991年8月，奉调北京工作。这短暂的令人难忘的400多个日日夜夜，至今仍令我十分怀念。

（本文标题为编者所加，刊发时有删节。）