清华大学｜扩张的城市②借土地改革契机解流动人口住房之困

2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》， 明确提出从以“土地城镇化”为主导的传统增长模式转向 “人口城镇化”的新模式，让数以亿计的流动人口在城市里获得均等公共服务并实现家庭式、永久性迁移，乃至最后可以完全市民化，但目前看来还远未达到预期目标。城乡二元制度的藩篱仍未破解，“进城不能落城”的现象突出，造成人口城镇化速度远低于土地城镇化进度，带来严峻的社会问题。

地方政府依赖土地财政，住房民生问题突出

改革开放40年来我国的高速城镇化进程，具有强烈的以建设用地扩张和“土地财政”为特色的城镇化特征。1988年土地有偿使用制度建立以来，地方政府逐渐形成了土地财政依赖现象。地方政府将获取的土地资产收益通过金融机构信贷的杠杆放大作用，获取更多的可支配资金，对地方经济施加了更大影响，形成“征地—卖地—收税收费—抵押贷款—再征地”的运作模式。

在土地财政驱动的城市增长模式下，2000-2018年，我国城镇建成区面积增加161.22%,同期城市常住人口增加89.46%。土地城镇化速度达到人口城镇化速度的1.8倍，远超过国际上的1.12安全线标准。快速的城镇化过程以及不均衡的城镇化结果带来大量的城市问题，资源环境急剧恶化。

土地作为房地产业最重要的投入要素，其价格在房地产总成本中所占比重最大，土地价格上涨直接提升房地产价格。正是这种具有政府垄断性的不完善的土地制度与地方政府的“土地财政”，推高了地价与房价，成为房价居高不下的根源。

收入增长速度跟不上房价增长速度。35个大中城市的房价收入比从2013年的10.2到2017年的11.5，远超健康房地产市场中的房价收入比2-6，住房问题突出，社会民生矛盾尖锐。

过去几年来高涨的房价也带来对房地产投资的旺盛需求。2018年末，我国住户部门杠杆率高达60.4%，中国经济因过度“房地产化”而需要应对不断积累的金融债务风险。据统计，居民杠杆率水平每上升1个百分点，社会零售品消费总额增速下降0.3个百分点左右。房价虚高带来的房地产泡沫化严重地抑制了消费，对实体经济的和城市创新能力的挤出效应显著，给我国社会经济的可持续发展带来严峻挑战。

地方政府为何不愿承担外来人口的住房保障成本？

解决城镇化过程中流入人口的居住问题大体有两种模式：一种是政府主导型， 如新加坡和中国香港等； 另一种是放任自由型，如拉美国家的早期城市化过程， 农村人口大量地集中涌入核心城市，占据部分公共地， 形成“ 贫民窟” 现象。在我国，户籍制度的存在使得外来流动人口的居住权缺失，既没有“棚户居住权”，也没有“不被驱逐权”。

出于地方经济发展的需要，地方政府需要大量的外来人口，但户口制度的存在为其规避公共服务的高额成本提供了制度依赖。对地方政府而言，只有当流动人口创造的财富大于为其提供公共服务的财政成本时，放宽落户限制才成为可能。张彰等基于2014年全国数据的测算表明，农民工市民化的成本是其创造收益的1.62倍。就市民化成本而言，主要包括基础设施建设（含教育医疗等）、保障性住房和公共管理三方面。以2014年数据为基础测算，全国农民工市民化的成本中，保障房建设需要占到75.95%，城镇公共管理成本占14.93%。这也就不难理解在缺少中央政府顶层制度安排的情况下，地方政府为什么不愿意承担外来人口住房保障的成本。

2016年我国流动人口总数约2.45亿，其中城市间迁移人口约8000万，农民工1.7亿，绝大多数在流入地租住。由于流动人口的居住权益在城市中没有得到保障，大多数不得不居住在环境品质低下的城中村/城郊村、工厂集体宿舍或群租商品房中。根据《2018年农民工监测调查报告》，我国农民工的住房状况大致分为四类：第一类是政府提供的公共住房，包括廉租房、共有产权住房和公共租赁住房等（2.9%） ；第二类是企业和开发区的集体宿舍（12.9%） ；第三类是租住商品房（19%）；第四类是自建房和集体建设用地上的住房（65.2%）。就流动人口的人口结构而言，“80后”流动人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%；“90后”流动人口的比重由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈现稳步增长的趋势。年轻的农民工很多已难以适应农村生活，但真正在城市中扎根也面临诸多困难，成为“留不下来也回不去”的一代，导致社会稳定的潜在隐患突出。

虽然我国大部分城市都已经建立了保障性住房体系，但是目前各种类型的保障性住房，包括经济适用房、限价房、廉租房多面向中等收入阶层或有本地户籍的低收入阶层。近年来公租房的出现给外来移民保障性住房打开了大门，但是供给只针对城市有特殊需求的某些人才，而一般外来人口没有资格，导致其远远难以满足需求。

城中村承载流动人口居住空间的职能

由于流动人口大多从事较为低端的工作，收入难以负担高昂的商品房房租，大部分居住在条件恶劣的城中村与集体宿舍。例如，2011年，北京各类城中村952个。 “城中村”中人均使用面积在5平方米以下的住户占到40%，90%以上的住房缺乏独立厕所和厨房，社区发生案件的比重达到 81% 。广州外来人口中约有500万居住在304条城中村，村域面积共716平方公里。在深圳，住房供应的主体也是城中村。2015年全市各类住房总面积大约5.20亿平方米，其中商品住房和保障性住房合计占比仅为27.9%，而城中村住房占比高达50.3%。在厦门，城中村居住了64%的人口，268万人在城中村居住，远高于商品房小区中的94万人。

城中村作为外来人口的临时居所，虽然环境破败、空间逼仄，但以其低廉的租金和便利的区位成为大量外来人口实现未来梦想的落脚之地，客观上大大减缓了外来移民保障性住房供给不足带来的社会冲突，降低了城市化的成本。

经济意义上，城中村创造了一个以出租为主要收益模式的住房类型。赵燕菁指出，由于这部分住房没有资本化，其巨大的规模成为资本型住房市场之外，真正以“住”为主要功能的住房。正是靠非正规住宅，深圳等城市才在高房价下保住了发达的制造业和服务业。创新和制造才得以在深圳共生。

然而，随着近年来各地“棚改”与城市更新进程的加速推进，原来容纳大量外来人口的“城中村”被拆除，而代之以中高端商品房形式出现的现代化高楼大厦。居住权的剥离伴随着大规模的都市开发已然成为现下农民工城市居住面临的主要问题之一。如深圳蔡屋围改造改造后90%为高收入人群，10%为原村民，此前居住在城中村、为商务区服务的配套服务人口不得不因为高房租而搬离至较远的地带居住。

随着“地产导向的改造”进程不断加速，一批批原住民成为千万乃至亿万富翁，而外来人口则不得不向更远的区域漂移，在城市中蛰居的空间越来越少。

从拉美国家的教训来看，其自建住房（Self-help housing）很多演变为贫民窟。政策上对待贫民窟，一种态度是使之合法化、改造升级非正规社区；另一种态度是拆除重建，将原住民安置到新的住区。国际经验告诉我们第一种办法采取非正式的方法部分对解决低收入群体的居住需求十分有效，而第二种通过政府介入和强拆的方式会导致居住问题与社会冲突的进一步恶化。

因此，将城中村改造与租赁住房供应结合起来，一方面可以对解决外来人口的住房问题提供有效保障，另一方面也有助于解决城乡不均衡发展的问题，实现城乡高质量发展。

土地制度转型进入关键时刻，鼓励利用集体土地建设租赁住房

随着改革进入攻坚期和深水期，长期制约城乡可持续发展的二元土地制度进入转型的关键时刻。

2015年中央确定北京大兴区等33个试点区域进行试点改革。明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。2017年8月，国土资源部与住建部联合发文，鼓励地方利用集体建设用地建设租赁住房，这对推进购租并举的住房制度建构具有积极意义。2019年，土地管理法修正案草案为了破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，但对农村宅基地的入市以及集体建设用地能否进入住宅市场尚未有明确规定。

如前所述，土地财政在我国地方政府的财政收入中仍占据较大比例。2000-2017年，土地出让金收入（不扣除拆迁成本）和政府财政收入相比，高达47.97%。在目前地方政府仍在较大程度上依赖“土地财政”的情况下，放开集体土地入市住宅市场无异于釜底抽薪，对房地产市场和宏观经济会带来强烈冲击。因此，集体土地入市住房市场在短期内不宜推行。

但是，为应对日益尖锐的住房问题，鼓励集体土地上建设租赁住房，可以在不对房地产市场造成大规模冲击的前提下，以较低的土地成本，增加租赁住房房源，推动住房租赁市场的发展。

流入地城市发展租赁住房，有利于解决住房短缺问题

十九大报告提出 “加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”后，租赁市场的重要性凸显。但总体来看，我国城市租赁住房市场仍处于起步状态，2010年城市住房租赁比例仅21%，住房自有率却高达89%。由于缺少土地、金融、税收、租赁住房管制等配套的制度与法规政策，特大城市租赁市场存在供应严重不足、租金上涨过快、租客权益缺乏保障、市场管理缺乏规范问题。

从国际比较来看，经济较为发达的国家如美国、英国、法国、德国和日本等，其城市住房租赁比例大部分在40%-60%，世界大都市的租赁比例更高，如纽约67%的人租房居住，柏林的租赁比例甚至高达85%。国际经验还表明，仅仅由政府提供的低端住房保障远远不够，引入社会资本、开展租售并举的供给侧改革对完善我国的住房基础性制度和建立房地产长效调控机制具有重要意义。

基于简单的测算，如果将现有流动人口人均居住面积从目前较低标准的15平米提高到20平米，加上6000万左右的留守人群，即使只考虑消化存量的流动人口与其留守家庭成员，所需出租房总面积将达到35亿平方米左右。如果增加的租赁房源中一半来自于集体土地，总计占用集体建设用地2000平方公里，相当于2015年全国城区面积的1 %左右。

实际上， 2016年就业流动人口的人均收入为54036元，高出全国城镇居民33616元的人均可支配收入。如果以国际上30%的租金负担收入为标准，夫妻二人工作的话，可以支付的月租金达到近3000元。问题是目前人口流入地城市的租赁住房供应呈现“两头大、中间小”的状况，要么商品房高昂的租金使流动人口望而却步，要么租金便宜但品质低下的城中村/城郊村使流动人口的生活环境难以提升。对中低收入群体而言，体面健康的、可支付的住房短缺，租住需求与出租房供给之间出现了严重的错配。

流动人口安居对经济、社会具有多重战略意义

事实上，如果通过市场化的路径解决有效供给的问题，大量增加人口流入地城市的租赁住房供应，对租金的稳定和流动人口住房问题的解决意义重大。

因此，如果通过大量新增租赁住房的供应，使2.5亿流动人口尤其是1.7亿左右的农民工能够在城市中安居，将为我国社会经济的可持续发展带来如下益处：一是可以为城市新增1000-2000万因照顾留守儿童而不得不返乡的留守夫妇作为城市新增劳动力，持续工作到退休年龄，大幅减缓城市中低收入劳动力工资过快上涨的压力，对缓解人口流入地城市日益增加的老龄化程度具有战略意义。二是流动人口安居后，对居住品质和公共服务的需求将大幅增加有效消费需求，对社会经济的长远发展十分有利；三是近千万农村留守儿童可以在流入地城市和父母居住，接受较好的教育，这将从中长期增加高质量劳动力供给。

总体而言，推动中国的新型城镇化，本质上是要从依赖土地财政、工业开发区建设与新城区地产开发的“土地城镇化”模式转向以流动人口定居、安居为导向的“人口城镇化”。

人口流入地大中城市城中村、城郊村的大批低效利用的集体土地为这些城市未来住房问题的解决提供了契机，也为集体土地开发过程中构建一种政府、市场与农民集体合作、保障中低收入群体的居住权、实现个体权利、集体利益与公众利益兼顾的包容性增长模式提供了可能。集体土地改革与租赁住房供应的联动，不仅有助于解决长期以来忽视的流动人口住房问题，而且以集体建设用地建设租赁住房为突破口，也为逐步破除城乡二元的土地管理机制，实现城乡空间的高质量发展提供了基础。

（作者为清华大学建筑学院教授，城市规划系副主任，土地利用与住房政策研究中心主任，文章删去了相关注释。）