观察｜660平方公里的小城镇群，如何为长三角“探路”？

2018年11月，中央决定将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。如今一年过去，梳理近期长三角的动向，可以说是大新闻不断：

上个月，随着黄山等7座城市加入“长三角”，整个安徽全面“入长”。 从最初的15个城市到如今的41个城市，长三角终于坐实了中国最大城市群之名。目前中国没有一个城市群，能像长三角覆盖范围如此之广。

而就在昨天，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称“方案”）公布，标志着长三角一体化发展国家战略进入“施工期”。这个由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，组成的2300平方公里的一体化发展示范区，将成为长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。

长三角是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，此前发布的《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018~2020)》曾明确指出，要把长三角地区建设成为全球资源配置的亚太门户，成为具有全球竞争力的世界级城市群。

作为先手棋、突破口的青浦、吴江、嘉善三地，在长三角区域内，经济总量并不算大，产业基础相对薄弱，地理位置离发展中心也较远。

而《方案》公布一体化示范区的先行启动区——上海青浦区金泽镇、朱家角镇，苏州吴江区黎里镇，嘉兴嘉善县西塘镇、姚庄镇，更是处于省际边界地带的小城镇。

以这个660平方公里的小城镇群作为示范区的“探路者”，能否为长三角在全国范围内，甚至在世界上提升“显示度”？

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此前就有调研报告指出，长三角地区存在小城镇少数强多数弱的不平衡发展状态。

在整个长三角，处于城市和乡村之间的小城镇，一方面在与城市的资源竞争中处于下风，另一方面承担城乡之间“蓄水池”作用十分有限。

报告指出，“在我国等级化的城市管理体制下，长三角地区多数小城镇受到等级管理冷遇，面临着在空间规划体系中边缘化的危险。由此可见，小城镇一体化高质量发展问题已经成为长三角一体化的短板。”

此次先行启动区所属的两省一市（上海、江苏、浙江）是我国经济最发达、县域经济最为发达的主要板块之一，它们去做“试验”，正是将目光拉长到了都市圈外围、都市边缘、小城镇的协同发展上。

此前，网络上关于一体化示范区的板块多有讨论，畅想出一番新城市中心的蓝图。但在《方案》对一体化示范区的战略定位中并未提及“城市”这个概念，而强调了城乡的有机融合，在布局中还指出“不搞集中连片式开发”。

《方案》表示“把好山好水好风光融入大都市圈，形成绿色田园、古朴乡村、现代城镇和谐共生的空间格局”。

数据显示，一体化示范区生态基底较好，蓝绿空间（蓝色水系+绿化面积）占比约为69%，先行启动区蓝绿空间占比约为77.5%。有“量”在前，“质”如何提高？不仅是生态的质量，还有其转换为经济价值的“质”。

中美绿色基金董事长徐林曾表示，“绿水青山变成金山银山，中间需要一个转换机制，即绿色生态资产的价值实现机制，这是示范区未来大有可为的地方。”

此外，地区生态优势也可以助力地区吸引高层级的人群和产业。当前，示范区也打算加入香饽饽“总部企业”的争夺战——

打造知识创新型总部聚集区，集聚一批拥有技术创新、商业模式创新、功能创新的高成长性总部企业。引进高水平的研究型机构、企业技术研发中心、新型研发组织等，推进科技创新资源开放共享，推动产学研深度协同联动 。

值得一提的是，对于示范区来说，其临近上海虹桥枢纽，这是它发展知识创新型总部聚集区的一大优势。此前，《关于加快虹桥商务区建设打造国际开放枢纽的实施方案》已对外发布，上海虹桥+一体化示范区有望叠加出1+1>2的效果。而在《方案》也提到，将对示范区“提升上海虹桥商务区服务功能”。

无疑，按照这个思路，一体化示范区尤其是先行启动区五镇迎来了前所未有的高质量发展机遇。2018年以前，淀山湖周边的金泽镇仅是青浦区西部一个比较偏僻的地方，截止2017年底，常住人口仅五万余人。而今年10月，落地金泽的华为研发中心已开始全面施工。

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在中国的各大城市群中，长三角的实力有目共睹。但需要承认的是，不少地区出现的一体化障碍，长三角也有。

此前，上海交通大学发布“小城镇的突围与蝶变——长三角一体化下小城镇高质量发展路径探寻”的调查报告，提到小城镇之间统筹协作困难已经成为制约长三角小城镇高质量发展的主要瓶颈之一。

“因为行政壁垒的限制，缺乏统筹协作机制，使得地域、历史、文化等因素相似的小城镇产业同质化，恶性竞争严重。”对此，报告中的一个建议是——建立产业联盟。

其实，近两年长三角新成立的产业联盟并不少，比如G60走廊上的几个产业联盟，还有最近长三角婚庆行业的产业联盟等等。不过大多数处于达成意向阶段，并未真正落地，而且这样的互动更多是在长三角主要节点城市之间。

这次的《方案》中尚未提到产业联盟，但有一些相关的一体化措施——

在规划方面，探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制。

在项目方面，探索跨区域一体化管理，包括统一准入资格、统一项目管理平台——“赋予一体化示范区开发建设管理机构省级项目管理权限，统一管理跨区域项目。一体化示范区开发建设管理 机构负责先行启动区内的项目审批、核准和备案管理。”

事实上，作为示范区，一体化相关的制度创新是重点，但也是难点。我们注意到，在此次《方案》中，“探索”算得上是高频词汇。

在《方案》聚焦的8个方面——规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、项目管理、财税分享、公共服务、公共信用中，除了公共信用一体化，其余七点都使用了“探索”一词。

我们到今天为止，可能1/3的事情想得比较明白，已经实实在在操作了，并有初步成果；

有1/3的事，可能我们正逐步想明白，正在形成方案、正在推进；

还有1/3的问题可能我们根本就没有想明白，或者根本还没有想到，这需要在实践的过程当中不断地去深化、总结，不断形成阶段性的一些成果。

在19日的新闻通气会上，上海市政府副秘书长、长三角生态绿色一体化发展示范区执委会主任马春雷在回答媒体一体化制度创新相关问题时坦言。

从公开报道观察来看，当下在交通等基础设施方面一体化推进较快，多地断头路、界碑墩子等已经畅通，通过下载App完成了区域内公交体系的通用刷卡支付，来往三地间的公交也已开通，在公共服务等领域也有所推进，例如将区域内的异地住院结算推广到异地门诊结算等。

最难的是什么？在10月底“2019上海全球智库论坛”分论坛上，上海市发展改革研究院金融研究所所长王晓艳曾表示，“财税分享机制可能是这几项制度创新里最难的一项。”

毕竟上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县三地的财力不同、财税体制也存在差异。

对此，马春雷也直言：“这个问题，就是我刚才说的最后的1/3，是我们根本还没有想明白，或者说是我们还没有来得及想的一个问题。”

文字 | 朱玫洁

原标题：《660平方公里的小城镇群，如何为长三角“探路”？》