保尔森基金会｜从忽视科学到依循科学立法管理国家公园

美国国家公园的百年发展史，无疑是一部厚重、鲜活的教科书，从中可汲取的教训不少，其中最重要的一条就是：国家公园必须进行科学化管理。

这条教训来之不易——是实实在在的从实践中凝练出来的至深感悟。1916年，美国内政部喜添国家公园管理局，拉开了国家公园制度化管理的序幕。此后，国家公园管理政策随政府换届、政府高官换人而不断地调整和发展，逐渐走向成熟。

国家公园自然资源管理就是美国国家公园迈向制度化、科学化管理的最好缩影。国家公园管理局成立之后的第二年，时任内政部部长富兰克林•莱恩函致国家公园管理局首任局长马瑟，下达了国家公园管理局的第一项管理政策，指出国家公园管理政策的制定应遵循的三大原则——资源不受损、公众享用、国家利益至上。富兰克林部长当时并没有要求国家公园管理局，要利用科学知识，制定管理决策，尤其没有具体说明如何让国家公园“资源不受损”。

因缺乏硬性政策要求，1916-1963年期间，美国国家公园的自然资源管理“科学严重缺位”。有些国家公园开展了一些科学研究，如冰川国家公园的野生动物调查，但仅停留在科学研究层面，研究结果完全没有反映到国家公园管理决策上。国家公园管理决策与科学研究相互脱节。国家公园管理者不重视科学的现象时有发生，某些国家公园园长常挂在嘴边的口头禅就是“什么是科学？不要跟我说这些”。

那时，国家公园管理局推行的野生动物管理政策，就是杀死不招人喜欢的捕食动物（如美洲狮、狼），投喂招人喜欢的动物（如马鹿和熊），让公众在国家公园能更轻易地见到野生动物，满足他们的自然体验诉求。以黄石国家公园为例，为增加加拿大马鹿的种群数量，美国国家公园管理局等联邦土地管理机构，按照当时的自然资源管理政策，人为射杀和诱杀园内的狼和美洲狮。黄石国家公园还用灰熊招徕公众入园，允许公众在国家公园垃圾场旁搭建的露天看台上，向傍晚前来觅食的灰熊投喂食物，以便为公众创造近距离接近野生动物的机会。在大雾山国家公园，游客在路边向黑熊投喂“熊果酱”。这些做法改变了野生动物的行为，增加了人兽冲突风险。为保证国家公园内公众的人身和财物安全，国家公园管理局还曾试图活捉或者射杀经常出没于人类活动密集区域（如国家公园露营地）的熊，企望解决熊类动物管理不科学而引发的一系列后续管理问题。

国家公园科学家员工匮乏，更是加剧了自然资源管理欠科学的窘境。1927年，在成立十多年后，国家公园管理局才有了自己的第一位科学家员工——乔治·怀特（George Wright）。怀特当时主要负责国家公园野生动物的科学调查，如国家公园野生动物的相互关系及其管理。1932-1933年，在集结出版的国家公园野生动物调查报告中，他提出了许多全面管理野生动物的政策建议，如国家公园应一视同仁地保护园内所有的本土野生生物，而不能只保护那些公众偏爱的动物，如鹿等。直到那时，美国国家公园管理局才开始晓得国家公园应该如何科学地制定保护管理决策。然而，天妒英才，怀特先生在1936年的一次车祸中不幸丧生。他提出的睿智建议，随着他的离世迅速消散在国家公园管理局原有的管理惯性中，并被完全淹没在20世纪50-60年代的国家公园基础建设快速发展的历史洪流中。

随着管理时间的延长，这种违背自然科学规律的做法带来的生态后果日渐凸显，并在20世纪60-70年代在许多国家公园爆发式地呈现，主要表现为国家公园受保护资源受损，继而引发系列未曾预料到的新的管理难题。例如，到1960年代初期，黄石国家公园里已经见不到狼和美洲狮的身影了。没有了这些捕食动物的黄石公园，加拿大马鹿泛滥成灾，数量超过园内生态系统承载量，草地严重被啃食。为了防止黄石国家公园草场出现严重的退化，美国国家公园管理局不得不进一步采取管控措施，曾在某冬季一次性管理性猎杀了4000多只加拿大马鹿。

国家公园自然资源的管理状况引发了公众的深切关注。在公众的关切疾呼下，时任美国内政部部长的斯图尔特·尤德尔（Stewart Udall）成立了“野生动物管理特别顾问委员会”，指派A·斯塔克·利奥波德（A. Starker Leopold）出任委员会主席。

1963年，该委员会发布了著名的《利奥波德报告》，指出“除必要的自然体验外，国家公园的生物资源应尽可能地保留其原生状态，这是国家公园的主要工作目标”。基于此建议，美国国家公园管理局第一次正式提出了“所有本土物种对于国家公园的使命都至关重要”的管理政策。六十年代后期，美国国家公园管理局正式废除了国家公园清除捕食动物的政策。七十年代中期，全面叫停野生动物人工饲喂的政策。《利奥波德报告》改变了美国国家公园管理政策的演变轨迹。

美国国家公园管理局依照《利奥波德报告》的相关内容，采取了“不干涉自然”的资源管理方法。这种做法实施不久便引来众多非议，有批评说“国家公园管理局不积极作为”，“国家公园也不是纯粹的原野，北美印第安人早在几百年前就在那里生活过”。为此，1980年，美国国家公园管理局发布了一份“国家公园现状”的报告，第一次系统地列出了国家公园自然资源面临的百余种威胁。随后，便招募自然资源管理专家型员工，派驻国家公园，从此拉开了科学管理国家公园自然资源的新时代。美国国家公园管理局终于在建局半个多世纪后，将怀特先生的科学建议转化为实际政策举措。

自然资源科学管理，道理说起来并不难，实际做起来就不那么容易了。这是因为自然资源科学管理往往屈服于政治，魅力明星动物的管理可以折射出这一点。如何管理国家公园的野生动物，如黄石国家公园的灰熊、加拿大马鹿、狼，仙纳度国家公园的黑熊，大沼泽国家公园的涉禽，国会、法院及政府机构几十年来一直争论不休。国会在确定国家公园边界时，从未根据国家公园主要保护对象的全年栖息地的分布情况，确定国家公园的边界。直到1980年，《阿拉斯加土地法案》颁布，这一问题才开始受到重视。又如，经过几十年的保护，大黄石地区现在分布有近700只灰熊，种群数量处于健康状态。此种情况下，除国家公园之外，这一地区的其他联邦土地全部重新开放了运动狩猎活动，当然这种做法遭受的反对声一直不少。再如，在阿拉斯加，生计狩猎的传统依然沿续至今。为此，特朗普政府和阿拉斯加鱼和野生管理局允许猎人杀光熊穴狼窝里的动物，包括幼崽，以保证驯鹿、驼鹿等当地狩猎动物的种群数量。

自然资源科学管理的问题，最终引起了科学界的高度重视。1992年，美国国家科学院发布了一份报告，强烈建议美国国家公园管理局诉诸于立法，让国会立法，以便“一劳永逸地消除国家公园管理局科学责任模糊不清的状况”。

美国国家科学院的建议很快便得到了回应。在1993年到2000年期间，国会正大刀阔斧地为国家公园拟定系列修订法案，统称为《国家公园管理局综合管理法》（1998），当时我恰好担任美国内政部副部长和国家公园管理局局长两人的高级政策顾问，借此良机，我与国会委员会合作，将赋予美国国家公园管理局科学管理国家公园体系的授权写入了立法，例如：

第202条：“授权并指示内政部长，获取和应用各类优质科学信息，提升国家公园的管理”；

第203条：“授权并指示内政部长，与高校和大学进行合作，建立合作研究机构，开展跨学科研究，开发国家公园资源综合信息产品......”；

第204条：“内政部长应组织实施国家公园资源编目调查和监测计划，建立资源本底信息，监测资源状况长期变化趋势”；

第206条：“内政部长应采取必要措施，充分合理地利用科学研究成果制定国家公园管理决策”。

如今，国会立法，明确要求美国国家公园管理局，利用所有可利用的科学知识，科学管理国家公园。国家公园科学管理终于写入了法律，这条路美国整整走了80个春秋，历经波折，方得“真经”，希望中国在建设国家公园体制的道路上，能尽量少走或者不走这样的弯路。

(作者为保尔森基金会专家，桃花源基金会刘辉对此文亦有贡献)