破产法的温度｜共和国七十年与破产法的变迁
2019年10月1日，中华人民共和国迎来成立七十周年。这样的时刻，在让人欣喜的同时，也引人深思。在历史的长河中，七十年如同白驹过隙；但就我国破产法的变迁史而言，这七十年荆棘密布，长路漫漫，却如同穿越几个世纪。站在破产法的视角，共和国七十年历史，实际上就是一部破产“逆袭”的编年史。
如果套用足球术语，破产“逆袭”的编年史，可以分为如下若干个阶段：从禁赛到复出，从复出到进入大名单，从进入大名单到替补，从替补到首发，从首发到核心，从核心到巨星……这注定是一条光荣的荆棘路。
1949年：破产法被“禁赛”
且让我们把时钟拨回到1949年。这一年的2月22日，中共中央发布《关于废除〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》，废除国民政府治下的旧法传统。由此，1935年颁布的《中华民国破产法》，随着国民政府败退台湾地区，而谙熟这部破产法的立法者、司法者和律师们，要么远渡重洋，要么在“旧法人员”的标签下寻求新生，销声匿迹。
在计划经济体制下，国有企业成为社会主义建设的生力军，为在多年战乱后的中华大地上重建经济做出突出贡献。在国家政经政策的支持下，国有企业稳如磐石，与破产绝缘，形成不可能破产的神话。这种语境下，破产被视为资本主义制度的专利，没有破产被视为社会主义制度优越性的体现。在这种背景下，从1949年开始到改革开放，破产法处于被“禁赛”状态。
破产之所以讳莫如深，不仅是经济层面国有企业能不能破产的问题，而是面临着一个无解的政治问题：工人阶级作为领导阶级，是国有企业的主人翁；由此，国有企业有道义上的责任，为职工提供从摇篮到坟墓的全套福利。那么，如果国有企业破产，职工怎么办？这是一个想都不敢想的问题。
今天我们当然都知道，破产法是民商法的分支，而民商法又是市场经济的基本规则，破产法与市场经济是“毛”与“皮”的关系。但是，在我国高度集中的计划经济体制下，不存在市场，“皮之不存，毛将焉附？”当然也就没有民商法乃至破产法的生存空间，破产只能是一种奢侈的想象。
1978：破产法解禁
1978年12月，中共中央召开十一届三中全会，我国发展重回正轨。
我国国民经济的重建，基本是围绕“国企改革”这一关键词展开。是时也，国有企业在长期的行政管制下，企业经营缺乏自主性、积极性，也缺乏市场压力和动力，经营管理普遍不善，长期且大面积处于亏损状态，生存完全仰赖于财政补贴。在“大锅饭”模式下，国企职工干好干坏一个样，干与不干一个样。
改革的第一步是“松绑”。为国有企业放权，提高自主性。企业的生产经营逐渐脱离行政化色彩，获得有限度的自主权。企业产供销也不再是上级领大全包干，孱弱的国有企业逐渐苏醒，接受市场风雨的洗礼。
从理念层面，决策者逐步接受最低限度的市场理念，对民商法也不再绝对排斥。司法部在西南政法学院举办了民法师资培训班。而刚刚从北京延庆中学回到北京政法学院的江平，也为北京政法学院高年级的学生们开设罗马法、西方国家民商法等课程。笔者曾写过一篇文章《江平先生对中国破产法的贡献》，着重讲江平早年开设“西方国家民商法概要”课程时，对破产法的关注与普及。现在看来，江平先生对破产法的介绍也就是入门级，但在当时而言，其重要意义却不啻划破暗夜的彗星。考虑到相关讲义早年曾油印出版、1984年才由法律出版社正式出版，江平先生和他那一辈的民商法学者，应该说都破产法解禁年代最早一批传播破产法理念的先驱。
1983年，中华人民共和国成立34周年之际，迎来中华人民共和国历史上破产事业发轫之年。这一年，“破产”二字在官方文件中也破土而出。当时，还在国务院经济研究中心工作的曹思源奉命起草上级交办的文件时，有意在《关于争取科技进步，促进经济发展若干问题的建议》文件第26条中写道，“从根本上说，不淘汰落后，就无所谓竞争；企业技术落后、产品落后没有危机感，也就不会有开发新技术、新产品的紧迫感，要给企业以压力。建议国家经委会同有关部门立即起草企业破产法，1984年底以前报送人大常委会批准。”这份文件在1983年全国级科技工作会议作为讨论文件下发后，石破天惊，引起广泛关注。
1986：破产法进入“大名单”
从足球的角度，球员解禁复出，并不当然具备出场资格。但还经过教练的甄选，在具备能力且符合战术需要的前提下进入大名单，才能获得代表俱乐部参赛的机会。我国破产法进入这份大名单，是在1986年。
从前述1983年的文件到1986年《企业破产法（试行）》的通过，绝对是中国破产法史上最波澜壮阔的三年。在这个过程中，有个人不能不提，那就是被称为“曹破产”的曹思源先生。
曹思源在他的《破产风云》中，详细记录他1984年开始，不断为破产法呼吁的过程中。1984年2月，他在新华社主办的《瞭望》周刊上，撰文《试论长期亏损企业的破产问题》；1984年第11期《民主与法制》杂志上，他的文章《增强企业活力的法律措施》中，亦附录他起草的破产法草案个人建议稿。
而“曹破产”更多的努力，却不是思想层面的启蒙，而是寻求地方领导人的支持，在困境国企中实验破产法。这位实验主义者，先是寻求时任武汉市市长吴官正的支持，随后又与时任沈阳市市长李长春建立联系。
1985年2月9日，沈阳市正式出台《关于城市集体工业企业破产倒闭处理试行规定》。据此，沈阳方面于8月3日向沈阳市防暴器械厂、五金铸造厂、第三农机厂等几家长期亏损的国有企业发出“破产警戒通告”。一年后，沈阳市政府于1986年8月3日宣布，鉴于一年拯救期内，沈阳市防暴器械厂未能扭转困境，严重资不抵债，决定开始破产倒闭……中华人民共和国历史上破产第一案，就这样横空出世。
沈阳防爆器械厂破产的同时，《企业破产法》的起草工作也正在如火如荼地进行。此前，1984年10月28日，曹思源执笔完成《关于起草<企业破产整顿法>的请示报告》，以国务院经济法规研究中心名义报请上级批示。1985年1月30日，时任国务院经济法规研究中心主任顾明领衔成立《企业破产法》起草小组；与此同时，还专门成立《企业破产法》起草工作小组，曹思源担任组长，中国政法大学杨荣新、殷阁凤等学者和工商总局、央行、全国人大法工委等的干部成为起草工作小组的中坚。
1986年5月，全国人大法工委组织调查团，前往沈阳、天津、重庆、上海等地就破产法立法问题展开调研。这次调研形成《关于企业破产法的调查报告》。其中作为该调查附录的《关于企业破产问题的问卷调查》，在六届全国人大常委会召开第十六次会议前夕见报，成为说服立法者的重要材料。
现在供职于中伦律师事务所纽约分所的张大光律师，早年求学美国时，曾在英文期刊《哈佛国际法学刊》（Harvard International Law Journal）上发表长文《<企业破产法（试行）>立法史话：基于立法过程的研究》，特别记录了全国人大审议该法案的全过程。中央电视台对六届全国人大常委会召开第十七次会议破产法讨论的直播，更是让这一话题成为牵动全社会神经的爆点，反过来也成为一次效果奇好的破产法启蒙教育。我第一次读到张大光律师的雄文就艳羡不已，最后取得授权后翻译并收入我主编的《破产法的现代化：从<大清破产律>到<企业破产法>（1906-2006）》一书中。
回过头来看，企业破产法立法争执纵然有千头万绪，但最核心的还是职工问题。前文已述及，即便我们打破国有企业不能破产的神话，但破产企业职工安置问题依然是一个现实而急迫的问题。在当时的时代条件下，如何解决破产企业职工安置，是最让人头痛的大问题，甚至一度成为破产法起草时讨论的焦点问题。这一点，也是我后来写作论文《从核心到边缘：中国破产法进化中的职工问题（1986-2016）》的灵感之源。
无论如何，1986年12月2日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议最终还是正式通过《企业破产法（试行）》。由此，破产法在我国进入改革议程的“大名单”，取得出场资格。
1994：政策性破产让破产法成为“替补”
进入“大名单”后，球员还需要耐心等待出场时机。
1986年《企业破产法（试行）》、1991年《民事诉讼法》次第颁布后，破产法实施在中国大地生根发芽。而随着1992年邓小平南巡及市场经济体制建设的推进，破产法时刻准备着在我国改革开放的大舞台上登场。
形势比人强。此时，国有企业大多已病入膏肓，常规疗法尤其是单纯依靠《企业破产法（试行）》的威慑机制，显然无济于事。猛药去疴，决策者不得不对重症下猛药。
1994年10月25日，国务院发布著名的“59号文”。亦即《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》。按照该文件，国务选在全国范围内，选择上海、天津、齐齐哈尔、哈尔滨、长春、沈阳、唐山、太原、青岛、淄博、常州、蚌埠、武汉、株洲、柳州、成都、重庆、宝鸡等18个城市，推行国有企业破产改革。
中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光教授是“59号文”初稿的执笔者。他曾写过一篇短文《59号文件出台前后》，回忆这个文件出台前后的细节。1993年底，李曙光以学者身份加入国家经贸委牵头成立的国企破产专题调研组，前往全国各地调研；充分调研后，国有企业破产的核心难题被归结为两点：人往哪里去？钱从哪里来？针对这两个问题，国家经贸委国企破产专题调研组最终形成《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》。
这便是“政策性破产”，我国历史上另一次破产法“革命”。按照政策性破产的制度设计，国企土地使用权的转让所得，首先用于安置职工；企业在破产前为维持生产经营而向职工筹措的款项，视为破产企业所欠职工的工资而予以优先清偿。这与现代破产法的理念大相径庭，但在转型中国，却成为唯一行之有效的办法。
此后近十年，政策性破产实施范围一再扩大，呈现出“全国山河一片‘破’”的盛景。经过持续多年的深化改革，再加上千禧年以来内外因的襄助，让国有企业再次成为我国国民经济的支柱，并在近二十年的发展周期中高歌猛进。反过来看，1994年启动的政策性破产有其正面意义。
破产实践的如火如荼，专业性学术研究机构亦次第涌现。2001年10月17日，中国政法大学破产法与企业重组研究中心举行成立仪式，成为全国第一家专门从事破产法研究的专业学术机构。
2006年：从替补到首发
2006年《企业破产法》的颁布，可以视为破产法在我国从替补到首发的标志性事件。
新《企业破产法》的起草，早在1994年便启动。但随后由于决策机构的工作重心在于推动政策性破产，新《企业破产法》的起草进进停停，进展有限。
2001年11月15日，中国加入世界贸易组织。这在一定程度上，成为破产法起草工作推进的加速器。尽管我国的改革开放史就是一个不断推进市场化的过程，但按照欧美标准，中国即便加入世界贸易组织，并不天然就是市场经济地位。尤其是欧盟在关于中国市场地位的决议中，将是否具有行之有效的破产法，视为其五大要素之一。这种情况下，加速破产法起草工作，已成为推动经济外交、寻求市场经济地位承认的重要支撑。
2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议正式通过《企业破产法》。这部《企业破产法》，不仅摘去“试行”的帽子，也因为其对管理人制度的引入、重整制度的引入，而成为丝毫不落后于国际潮流的破产法。
李曙光教授在一篇发表于《南方周末》的随笔《华尔街的回响》中，通过国际破产界诸多大腕对这部破产法的反馈，详细记述了我国2006年《企业破产法》引起的国际反响。无独有偶，我主编的《破产法的现代化：从<大清破产律>到<企业破产法>（1906-2006）》一书中，亦收录并翻译了4篇国际学者在主流学术期刊上评述2006年《企业破产法》的英文论文。考虑到还有为数不少的论文因为版权问题而割爱，可见国际破产法学界对我国2006年《企业破产法》的充分肯定。
无论如何，以2006年《企业破产法》的颁布为标准，我国进入了真正的破产法时刻！纵然这部《企业破产法》在实施中还面临各种各样的困境，但这种市场化、法治化的破产法大框架，则由此扬帆起航；航速有缓急，但方向从未变过。
距离葡萄牙首都里斯本不远，有个地方叫罗卡角。这个地方是欧洲大陆的最西端，有诗人赋诗“陆止于此，海始于斯”。2013年5月，我曾和李曙光教授等同游罗卡角。在那么一个瞬间，我突然觉得，2006年《企业破产法》其实也正是我国破产法变迁史上陆海相遇的时刻。从此，破产法在市场经济框架下成为常规首发，而传统的行政化破产将退出历史舞台。
2015：从首发到主力
随着供给侧结构性改革的深入推进，破产法不仅获得常规首发的机会，也成为僵尸企业出清政策的核心工具。
2015年年末，中共中央十八届五中全会和中央经济工作会议次第召开。2015年10月召开的中共中央十八届五中全会提出，“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制”。接下来12月份召开的中央经济工作会议，作为对十八届五中全会精神的落实，提出大力推进供给侧结构性改革，积极稳妥化解产能过剩，尤其提出加速“僵尸企业”处置，提出要“依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理”“要尽可能多兼并重组、少破产清算”。这些新的政策导向，为死气沉沉的2006年《企业破产法》的实施注入强心针，也为中国破产体制的改革提供了新的方向。
在破产法的主力时代，最高人民法院十分活跃。最高人民法院在破产法领域的努力，可以说筚路蓝缕：2016年，召开全国部分法院依法处置僵尸企业座谈会。先后发布《关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作的通知》《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》《关于企业破产案件信息公开的规定（试行）》《关于破产案件立案受理有关问题的通知》《关于强调强制清算与破产案件类型划分的通知》等，开通破产重整信息网。2017年，印发《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，召开全国法院破产审判工作会议。2018年，印发 《全国法院破产审判工作会议纪要》，召开“执转破”工作推进会。发布《2018年度司法解释立项计划》，其中提及《关于审理企业破产案件指定管理人的解释》和《关于关联企业合并破产若干问题的规定》。2019年，成立北京、上海和深圳破产法庭，发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》，在浙江温州推动个人破产制度试点，召开全国法院民商事审判工作会议并准备推出新纪要……而且，这些列举依然可能挂一漏万。
从2017年开始，决策者对于世界银行一年一度的营商环境报告给予前所未有的重视。鉴于该报告中 “办理破产”是十大核心指标之一，这在一定程度上再次强化社会各界对破产法的特别关注。尤其是最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》，几乎可以说完全是针对“办理破产”指标而发布。
显而易见，破产法在我国市场经济中，已然获得主力位置。
2019：从主力到巨星
打上主力，并不代表破产法就此一劳永逸，更不能因此就期待破产法进入“晴川历历汉阳树，芳草萋萋鹦鹉洲”的境地。目前来看，破产法在市场经济中的主力位置还不算稳当，破产法在我国市场经济舞台上的“职业生涯”还有进步空间。
2019年7月13日，国家发改委、最高人民法院、财政部等13个机构发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》。这份改革方案是我国市场退出机制改革的综合性文件，全面勾勒未来市场退出机制改革的方向。
早在2017年，时逢2006年《企业破产法》实施十周年。笔者所在的《中国政法大学学报》推出“破产法实施十周年专题”。其中李曙光教授发表《论我国市场退出法律制度的市场化改革》一文，特别聚焦于庭外退出机制以及庭外退出机制和破产制度的衔接问题，成为我国从法学角度切入市场退出机制的学术文献之一。
《加快完善市场主体退出制度改革方案》致力于构建全覆盖、多选项的退出机制。从“全覆盖”的角度，举凡企业等营利法人、非营利法人、非法人组织、农民专业合作社、个体工商户、自然人等各类市场主体，都在该改革方案覆盖的范围内。从“多选项”的角度，该方案则提供针对上述所有主体的自愿清算退出、破产退出、强制退出以及特定领域的特殊退出等四大选项。显而易见，破产退出机制在未来的市场化进程中必将扮演巨星的角色。甚至可以说，真正建立市场化、法治化的退出机制，是否具有高效、公正的破产法体系，将成为决定改革成败的核心因素。
新的时代，新的问题，新的答案。其中，就破产退出而言，目前除营利法人外，我国还有诸多法律主题不在《企业破产法》覆盖范围内；由此，个人破产法的出台成为不可回避的选项，其他主体的破产退出也呼唤破产制度大升级。目前，相关机构都已展开切实行动，破产法的修订工作已被纳入全国人大的立法议程。
假以时日，《加快完善市场主体退出制度改革方案》在法律层面落地之日，则是破产法在我国市场经济体系中扮演巨星角色并左右大局的时刻。
人生七十古来稀。但对于一个国家和民族而言，七十年又转瞬即逝，不过是历史长河的一朵小浪花。在中华人民共和国成立七十周年之际，我们重温破产法在七十年来的坎坷与荆棘、光荣与梦想，无疑会让我们在面对波诡云谲的未来时，有一双慧眼“把这纷扰看个清清楚楚明明白白真真切切”。
（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）